文．圖／陳志宏 國立成功大學都市計劃學系副教授
鄉村地區作為生態、生產、生活的主要空間載體，不只有農作產製儲銷所帶來的經濟效益，更是創造碳匯、營造永續宜居環境的關鍵場域。農業部本於掌理業務，應率各部會之先，整合內部資源，研提公正轉型的整體農業布局，並與其他部門共議下世代的鄉村發展策略。以下就「組織改造」、「計畫整合」、「規劃作業」3層次，解析農業部應如何把握組織改造的契機，建立跨部門對話平臺、連結相關計畫，同時延續人地互動智慧，創造多方共同效益，以因應氣候變遷、落實永續發展。
建立對話平臺 設定共同目標
近年來，制度及法令已做出與時俱進的調整。2016年制定公布、2020年修正公布《國土計畫法》，2018年制定公布《有機農業促進法》，今（2023）年修正公布《行政院組織法》，更將農業委員會改制為農業部、環境保護署改制為環境部。同時，《溫室氣體減量及管理法》亦修正公布名稱及全文63條為《氣候變遷因應法》，明定「國家因應氣候變遷行動綱領」應每4年檢討一次，並敘明了「碳匯」、「淨零排放」、「公正轉型」之內涵。
在這一波的改造與變革中，事涉因應氣候變遷及鄉村規劃的中央部會不只有環境部與農業部；其他目的事業主管機關的職掌與專業或因空間比鄰交疊、任務目標相近而連帶調整，組織改造與制度變革已然成為跨部會對話的契機。對話的前提在於擁有共同的價值，且對話應視討論主題而由相對應的主辦機關引導，並將目標設定於共議政策在地理空間上的整體布局以及淨零排放的機制設計。
計畫整合共好 落實公正轉型
自《區域計畫法》公布以來，目的事業主管機關在計畫擬定時，常礙於可行性而僅優先考量地權及地用，使占臺灣面積逾7成的鄉村農地逐漸破碎化。此外，即便是以淨零碳排為目標的開發，也可能產生使用衝突，背離公正轉型，如漁電共生引發爭議、風力發電機組噪音眩光擾民。
究其原因，並非缺少整體性的專業考量，而是目的事業主管機關擬具計畫時缺乏主動的橫向連結思維。以農業部為例，若農村再生計畫在空間上須積極統整，甚至有調整土地使用或公共設施的需求，主管機關除了可以整合農地利用綜合規劃、水環境改善計畫，尚可提出「農村再生發展區計畫」作為主動連結相關計畫的介面，共同落實世代正義、環境正義及公正轉型。目前適逢組織改造及制度轉軌之際，實為由農業部領銜示範從農村農業發展角度切入、以法定計畫整合空間規劃的難得機會。
因地制宜的規劃作業 善用自我調適的地方智慧
在規劃面，除了應具備整體藍圖思維以外，更應考量地方脈絡，方能提出因地制宜、易於執行且可提升韌性的方案。農業部對地方脈絡的挖掘與傳承一直不遺餘力，已掌握此先機：從社區總體營造、農村再生到地方創生，共三十餘年的累積，培養地方意識並轉化為地方共識，也形成了地方知識與地方發展模式，顯示出適應環境變化自我調適的地方智慧。這些人地互動的智慧，多已被地方居民與社區規劃師共譜為「地方學」；而農村再生正是由下而上將地方學轉化為計畫實踐的重要實績。
在此基礎上，規劃團隊可以從農村再生計畫與地方學的彙整，掌握社區現況與特色資源，也更易理解既有的地方發展模式與其社會及特別是跨行政轄區的產業網路關係。若能進一步與權益關係人建立互信，亦可邀請協作參與淨零排放相關規劃，共同研議可行、具有共識且因地制宜的計畫內容。
雲林古坑鄉村地區整體規劃的嘗試
（一） 國土計畫新制上路，辦理鄉村地區整體規劃
隨著全國國土計畫、縣（市）國土計畫公告實施、國土功能分區圖公告，區域計畫將全面退場。非都市土地使用相關制度的轉軌，並非只是換湯不換藥的名詞轉換；而是讓我們有機會透過「鄉村地區整體規劃」以單一或若干鄉（鎮、市、區）為範圍，透過公私協力，整合跨部門的需求與資源，提出因應氣候變遷的永續發展空間策略。
更重要的是，得依《國土計畫法》第1 5 條第3 項第5 款適時檢討變更縣（市）國土計畫，將前述發展策略落實於土地使用計畫中。爰此，內政部營建署城鄉發展分署分別於2019年及2022年啟動辦理2次以雲林縣古坑鄉為操作場域的示範規劃案。
（二）部門空間整合計畫
2019年第一期示範規劃案以有機農業促進為核心議題，參照有機農業產業鏈的特性，考量製儲銷、推廣友善農法、鼓勵環境教育的設施需求，提出土地使用計畫的建議。同時，應用循環經濟的概念，尋求農業事業廢棄物作為生質能燃料的可能。另外也整合棲地保育的研究成果以及農村社區土地重劃的機制，研擬以改善農村生活環境為目標的使用許可指導原則。
2022年啟動的第二期示範規劃案中，除了將有機農業核心議題的規劃成果持續擴大為整合水環境改善、國土生態保育、建構三生永續的系統性策略，更從山林生態觀光的角度出發，配合文化觀光部門所提出的淺山、深山觀光戰略布局，研議考量氣候變遷對自然地質條件衝擊的微型觀光發展策略。此外，還連結前瞻基礎建設計畫，透過療癒土地、療癒人，以在地素材創造環境美學，將深山地區視為實驗基地，開啟以「竹」作為現代建築材料與碳匯、淨零排放的討論。
（三）議題導向協作規劃
在古坑鄉的20個村之中，有16處社區已核定了農村再生計畫，這代表過去數十年深厚的地方知識累積已形成了實踐韌性調適策略的地方發展模式。例如，面對少子化、高齡化的衝擊，國民中小學發展了與社區事務結合的特色實驗教育，並形成緊密協作之雙核心模式；位於麻園的民間組織及學校則發展出全國級的有機農產業鏈。這些地方發展模式都有自主整合資源、協調競合的特性。
若回顧協作歷程與所涉目的事業主管機關，先是以有機農業促進（農糧署）為出發點，延伸整合會內業務，包含農村再生（水土保持局）、國土生態保育綠色網絡（林務局）；接著，再嘗試跨部會協作，例如，有機農業促進區光電設施共好解決方案（經濟部能源局）、社區自主經營烏殼綠生物炭加工與有機農業循環經濟互惠關係（環境保護署）、竹構造建築的研究發展（交通部觀光局、內政部建築研究所、營建署）等。
農業部推動鄉村永續發展的下一步
鄉村地區往往背負著人們對經濟發展、文化傳承、樂活宜居、循環經濟、再生能源、生態保育，甚至是積極創造碳匯的期待。農業部應提出明確主張，避免鄉村與農地僅僅被當作土地的供應者而任人宰割。同時，亦應把握組織改造、制度轉軌的機會，率先以「研擬具空間整體性法定計畫」的方式，示範如何整合資源、協調競合，以建構韌性的生態、生產及生活環境，實現永續發展的願景。
短期內，農業部宜積極推動「農村再生發展區計畫」示範計畫，收攏農村再生計畫的成果，指認氣候變遷風險課題，並提出具調適能力解決對策；並將農業農村的發展願景，轉化為可以和土地使用計畫或其他相關計畫對接的空間構想。
中長期而言，可給予地方農業主管機關因應氣候變遷的指導方針。例如，設定農業部門淨零碳排的定性定量目標；其績效指標應主動延伸至關聯業務、或跨部會協同的項目（如：鼓勵栽種竹林，除可保育諸羅樹蛙，亦有利於推行竹構造、綠建材或供循環再利用生質能，進而創造碳匯）。另外，也可以主動出擊，跨部會共同盤點鄉村建設與更新（如：農地重劃、農村社區土地重劃、農村再生）、環境生態保育（如：水環境改善、動物棲地調查、生態補償機制）等課題，並共議優化既有法規或增訂機制的方案，落實世代正義、環境正義及公正轉型。
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