文‧ 圖╱
張采瑜 日本共立女子大學商學系副教授
張國益 國立中興大學應用經濟學系教授
今（2025）年1至5月期間，外銷至日本的臺灣米已達去年同期6倍以上，全年可望突破1萬公噸大關，也在各大超市被搶購一空。臺灣米在日本受到歡迎，但當前的背景，則有去年開始發生、被稱為「令和米騷動」的日本米價急漲現象。這並非單純的市場短期波動，而是氣候變遷、稻米供需調節政策等多重因素交織的結果。本文基於日本專家觀點與政策發展，多角度分析米價高漲背後的問題，指出值得臺灣警惕之處，為永續稻米政策提出建議。
日本稻米市場的變遷與臺灣相似，在經濟成長過程中，稻米消費量急劇減少。日本人均稻米消費量從1962年的118.3公斤高峰，逐年下降到2022年的50.9公斤，導致稻米長期供給過剩。
為應對供給過剩，日本政府從1969年便開始實施稻米的生產調整政策，即「休耕轉作政策」。根據日本拓殖大學教授高橋大輔（Takahashi，2012）分析，在生產調整政策下「價格支持」的收入分配效果，顯示生產調整對於增加農民收入的效果並不大。然而，為了抑制政府財政負擔，同時提高生產者利益，這項政策在當時被認為是有效的決策模式。
稻米需求未如預期減少 產量又低於計畫導致價格暴漲
2018年起，生產調整廢止由政府主導的作法，改為可依生產者根據自身經營判斷和銷售策略進行（農林水產省，2023）。然而，地方政府和農業團體為核心的「農業再生協議會」仍繼續根據農林水產省提供的全國供需預測等資訊，研擬種植方針，並扮演向地區內農業經營者宣導推廣的角色。因此，針對轉作作物的「水田活用直接支付補貼」在2023年度預算仍高達3,050億日圓。在2023年產稻米生產中，用於稻醱酵粗飼料的WCS稻米（whole crop silage，整株作物青貯飼料）每10公畝補貼8萬日圓，飼料用米則獲得每10公畝5.5至10.5萬日圓的補貼。
觀察日本米價的長期變動趨勢，可以清楚看出2024～2025年米價高漲的異常性。根據總務省統計局零售物價統計調查，2025年4月的米價創下歷史新高。2024～2025年米價高漲的根本原因是「供不應求」。政府估計2023年產稻米的需求為680萬公噸，但實際需求因COVID-19疫情後餐飲業復甦，上升至705萬公噸，需求增加了20多萬公噸。另一方面，供給量不僅低於計畫的669萬公噸，更只達到661萬公噸，造成約44萬公噸的供需缺口。約相當於超市通路1.8月的稻米銷售量，為市場帶來緊張感，最終造成米價上升。
事實上，日本1996年至2007年米價每年平均下降2.1%。從2008年至今，主食用稻米的需求每年減少約8萬噸，但2008年至2023年間，主食用稻米的相對交易價格幾乎持平。日本米價能夠維持平穩的原因，就是上述的生產調整政策發揮功效。然而，生產調整制度因設計是以事前預估「需求減少」為前提來調整供給（種植產量），在實際需求超過預期時，就會產生短期間供給無法靈活因應的情形。
高溫下稻米生產已「膨風」 品質變化牽動消費、擴大供需落差
日本國立環境研究所於2025年發表的氣候變遷影響評估報告指出，近年來氣溫上升，尤其是2023年的創紀錄高溫，對稻米品質造成嚴重打擊，當年因「高溫障害」導致日本全國的一等米比率創下歷史新低（折笠俊輔，2024）。
儘管農林水產省的稻米作況指數（作物生產指數），顯示產量「與平年同等」（作況指數101、平年數值為100），但在稻米品質方面，卻面臨白堊質粒和碎粒率增加（國立環境研究所，2025）。例如新潟縣越光米的一等米比率，從往年的約80%劇減至僅4.9%。這使得作況指數的表面產量看似正常，但品質足以上架到超市的稻米顯著減少。
日本國際學園大學教授荒幡克己表示，2023年產和2024年產的稻米呈現前所未見的異常狀況。高溫使稻穀變大，但米粒未充分結實、較不飽滿，導致精米率下降，NHK《日曜討論》節目曾就此請教專業意見，但專家們對這種現象的理解也很有限。品質下降也影響消費行為，因2023年產的米品質下降，導致家庭儲備米量減少，而品質回升的2024年產米上市時，消費者又紛紛囤積，家庭庫存急速增加（野村證券投資情報部，2025）。這種情況也加劇、擴大了暫時性的供需落差，於是引發被稱為「令和米騷動」的米價急漲。
流通管道、儲備米制度暴露缺陷 市場心理影響價格與稻米流通
同時，日本米的流通和價格形成機制也存在問題。其中一個原因是流通管道分散，以致流通管道不透明。2004年後米流通全面自由化後，生產者除了透過農業協同組合（Japan Agricultural Cooperation, JA）通路，也可自由銷售，JA集貨流通量大幅減少。目前主食用米的生產量中僅有約300萬公噸、不到全國產量一半是通過JA等流通，其餘則由農家直接銷售給批發商、零售商、餐飲業或消費者。
這種變化本身對於通路的多元化具有正面意義，但同時也使市場整體的庫存狀況和流通數量變得難以掌握。例如2024年夏秋透過JA通路集貨的米，比起前年同期減少了21萬公噸，被媒體報導為「消失的21萬公噸」；然而，減少的部分多數可能是通過JA以外的通路流通至消費端，或滯留在通路系統。流通分散化和資訊透明度缺乏，使得市場心理上的匱乏比起實際需求更加迫切，引發價格急漲。
日本政府儲備米制度的結構性限制也因此暴露。原本，儲備米只能在發生大規模災害、連續歉收等情境下，導致米供給嚴重不足時釋出。但2025年1月底，農林水産省修改規則，允許即使沒有發生歉收，只要稻米流通停滯、供給出現問題，也可釋出儲備米。
根據《朝日新聞》2025年2月13日的報導，日本政府在今年春季釋放約21萬公噸政府儲備米，但其運作方式仍存在諸多限制。在NHK於2025年3月2日播出的《日曜討論》中，東京大學名譽教授暨亞洲成長研究所教授本間正義指出，「政府決定釋出稻米，但這些稻米是否真能送到消費者手中是個大問題。」他解釋，能接收並釋出稻米的收購業者基本上是JA，「JA會根據自己的庫存情況，從政府購買相對應數量的稻米，再賣給批發商」，這種限制可能導致實際流入市場的數量有限。
再者，當流通業者如JA向市場出售儲備米的同時，卻被政府賦予「1年內買回同等數量」的條件，這意味著在釋出後必須再從市場買回米糧（朝日新聞，2025a）。這雖然是政府維持儲備米的措施，但也暗示這次釋出僅為暫時性供給，反而阻礙了市場價格下跌（播摩卓士，2025）。實際上，因為未來需求、米的流通可能再度出現緊縮情形，產生米價上漲的預期心理，導致流通業者傾向不願釋出持有的稻米。
農林水產省統計2025年3月17日至4月13日儲備米的交易通路顯示，批發業者在向超市等零售業者銷售時，每60公斤糙米平均加價7,593日圓，相較於2022年產米調查時的售價區間2,206至4,689日圓，上漲幅度高達過往售價1.6至3.4倍（時事通信，2025）。事實上，儲備米專用袋的訂製和卡車調度等成本確實增加，也成為零售端店頭價格難以下降的重要原因之一。前農林水產大臣江藤拓在5月16日的記者會上表示，「希望大家理解這與一般米的交易不同，盡可能發揮企業努力。」 為解決這個問題，農林水產省5月中新設大約6萬公噸的投標優先配額，其中有2萬公噸配額，專門供給能夠不經批發業者直接銷售給米穀店零售端等的集貨業者。江藤拓期待「省略批發環節，流通速度會加速，因為沒有流通費用和利益部分，價格就會下降」。2025年7月前總釋出儲備米量會到達61.2萬公噸，預估剩餘儲備量大約為30萬公噸。
米價高漲帶動進口米買氣 臺灣米也受歡迎賣到缺貨
日本自1995年開始實施的最低進口義務（Minimum Access, MA）米制度，在當前米價高漲的背景下重新受到關注。根據1993年烏拉圭回合協議，日本每年需進口76.7萬公噸MA米。在2024年度第1回的進口米買賣同時（simultaneous buying and selling, SBS）競標中，2萬5千公噸全量得標，申請總量超過7萬公噸，競標激烈，顯示在國產米價格上漲和供給不足背景下，進口米需求大幅增加。
更引人注目的是，臺灣MA米開始在日本零售市場占有一席之地。西友連鎖超市（SEIYU）於去年11月開始在關東地區138家店鋪銷售臺灣產米「結緣之鄉」（むすびの郷），比國産米便宜約20%（JAcom，2024）。西友廣報室表示，「顧客反應超乎預期，有些店鋪甚至出現缺貨。」筆者實際到西友超市，發現臺灣米的貨架是空的，在店員補貨之後也比其他如秋田縣的稻米更快賣出。5公斤的臺灣米「結緣之鄉」標價確實為2,990日圓（不含稅），相較於同貨架旁的「秋田小町」稻米3,990日圓以上的價格標示，具有明顯價格優勢。
值得注意的是，2025年上半年由於「令和米騷動」，美國產的米即使超過MA配額並支付關税，仍比日本產米便宜。目前不僅西友超市販售進口米，大型通路如連伊藤洋華堂（Ito-Yokado）也銷售美國米占八成、國產占二成的混合米，4公斤售價3,002日圓。如果稻米進口持續增加，將有望促進米價降低。
日本著手檢討儲備米釋出制度 臺灣可借鏡檢討生產、供給機制
日本政府對於稻米漲價問題，基本上尊重自由市場機制，但隨著價格攀升，不僅放寬釋出儲備米的條件，更打算再開放儲備米的招標條件；《朝日新聞》今年5月9日報導指出，政府放寬「1年內買回」的條件，並擴大可以參與招標的業者範圍，不再限制只能由大型業者參與。
在米價高漲和政策因應備受質疑的背景下，日本農業大臣也發生戲劇性的人事變動。江藤拓於5月18日在佐賀市的自民黨募款晚宴上發言：「我沒買過米，因為支持者送了很多，簡直多到可以賣。」雖然隔日江藤拓道歉，但最終仍於5月21日向首相石破茂提出辭呈，並獲准辭職（日本経済新聞，2025）。接任農業大臣的小泉進次郎曾任環境大臣，且具自民黨農林部會長等農政經驗，石破茂特別在江藤拓辭職當日的公開記者會中，指示小泉進次郎「在高米價的情況下，特別要讓消費者能以穩定價格取得米糧，強力推動相關措施」，並「檢討運用隨意契約（不須公開招標）進行儲備米釋出」。
有了日本「令和米騷亂」的前車之鑑，臺灣應及早規畫應對之道。首先，氣候變遷因應策略刻不容緩。2023年日本因高溫導致一等米比率暴跌的經驗提醒臺灣，需要加速推廣耐熱品種，建立更完善的氣候風險管理體系。臺灣已面臨類似高溫挑戰，也已育成高雄147號等耐熱品種，應及早布局因應措施。
其次，生產調整政策對於平時維持米價至為關鍵，但儲備糧食制度應有更靈活的調節機制，備蓄制度不僅要有量的準備，更要確保能迅速送達消費者手中的方式，臺灣的公糧也應檢視類似問題；再者流通制度的透明化亦極為重要，臺灣應強化糧食流通統計系統，建立即時、準確的供需資訊平臺，並在相關議題發言上更有政治敏感度與責任感，避免市場恐慌等情緒導致實際問題被過度放大。
（參考文獻請逕洽作者）
