文．圖／黃彥慈 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心副研究員
隨著全球產業發展的轉變，農業部門占總GDP比重逐年減少，加上農業工作環境、極端氣候造成農產品產量及價格不穩定、農業所得相較其他行業低等因素，在已經面臨少子化及高齡化的現況之下，更難去與其他產業競爭勞動人口。農業勞動力的短缺將影響農業產能、糧食安全以及農業永續經營，因此農業缺工是目前眾所關注的重要議題之一。身為全球重要農業出口國之一的美國，雖然已經是高度機械化及規模化，仍面臨農業勞動力短缺的挑戰，故近年來持續透過H-2A臨時農業工人簽證及導入智慧化農業等方式，以減緩人力需求。
國為全世界農業發展發達的國家之一，與臺灣耕地面積破碎，平均耕地面積僅0.77公頃相比，美國耕地幅員廣大，耕地面積共計3.64億公頃，平均每家農場耕地面積為175.6公頃。其擁有多樣重要農產品，例如穀物、肉類、乳製品、棉花、黃豆、小麥、玉米等，因此美國也是重要的農業出口國家，相較我國農產出口值占總出口值僅1.4％，美國農產出口值占了總出口值的12.2％。
美國的農業勞動力主要由自家工及雇工兩種組成，自1950年開始皆逐年減少，從993萬人減少至2000年的319萬人，其中以自家工減少比例高達7成最甚，雇工占比近50年來從不到四分之一增加至超過3成。農場雇工雖然僅占美國全體雇工不到1％，在美國農業中卻具有重大的地位。根據2017年美國農業普查資料，工資費用在全部農場的生產費用中占12％，但是在溫室苗圃、果樹及堅果類別中，工資費用則占了4成左右，顯見農場勞動力之重要。
美國農力高齡化 女性占比增加
近年來美國農業雇工平均年齡持續上升，自2006年的35.8歲增加到2021年的39.7歲，平均年齡的增加主要為移民雇工高齡化造成，平均年齡增加7歲（增加20％），進而拉高整體農業勞動力平均年齡。勞動力高齡化為重要的問題，因為年長者在高勞力的工作中，生產力會較低，在面臨到越來越多雇工已經接近退休年齡，但是缺少年輕的勞動力進入農業就業時，勢必影響農業生產力。美國農業雇工的女性比例也從2006年的20.3％增加到2021年的28.1％，此一比例變化有部分與經濟狀況程度有關，經濟衰退時會有較多男性進入農業，女性占比因而減少，在經濟復甦期間女性占比又會上升。也因為隨著農業機械化提升，例如果園中用電動升降作業機取代人工梯子，或搬運機取代搬運重物，可以增加女性及年長者更容易從事傳統年輕男性才能做的工作。
美國農力以移民為主 與非農業薪資差距逐漸減少
進一步觀察美國農場雇工組成，相較於美國非農雇工女性比例接近一半，農場雇工女性比例比較低，為28％；而教育程度也有很明顯的差異，農場雇工以未滿高中45％最多，非農業的雇工則是大學以上63％占比最高；平均年齡則差異不大，在種族方面，農業雇工最多的為拉丁裔墨西哥人，比例超過一半，其次為非拉丁裔的白人31％，非農業的雇工則是以非拉丁裔的白人占比最高，比例為59％。
從農業薪資來看，31年來不含管理階層的平均農業實質薪資從時薪10.4美元到15.6美元（增加1.2％），近5年來更是以2.5％的速度增加。另外，觀察農業工資占非農業工資百分比，1990年農業實質薪資為非農實質薪資的一半（分別為10.4美元及20.6美元），2021年農業為非農實質薪資6成（15.6美元及25.9美元），農業及非農工資差距逐漸減少。
H-2A農業臨時工人簽證計畫
美國為一規模化經營的農業國家，擁有龐大的科技研發體系，運用機械化、資訊化、精準化支持美國農業生產及出口於國際間位居主導地位，而隨著美國農業逐漸邁向智慧化發展趨勢，美國政府主要配合商業及農業發展需要，透過農業法案與農業科技部門投入，協助運用及整合通訊技術（ICT）、大數據等技術，以支持美國農業永續發展所需的智慧化技術、設備及系統。另外，則是透過人力的補充，除了用提高工資、增加女性勞動力之外，美國有H-2A農業臨時工簽證計畫吸引外國人力從事農業工作。
H-2A簽證計畫，也稱為H-2A農業臨時工計畫，旨為幫助美國農民透過引進其他國家的人力來填補勞動力缺口，從事臨時或季節性農業工作使用的1年期工作簽證，包含種植、耕種、採收、畜禽飼養以及與農業經營相關工作等，其中酪農業屬季節性的短期工作，故不符合這個申請。
H-2A計畫的申請程序較為複雜，標準申請流程為75天前申請，近年則因需求增加，申請時間長達近6個月，且需要農業雇主提交一系列文件，包括工作契約、招募計劃和證明工人來自合格國家等。此外，農場主還需要證明他們已盡力從本地勞動力市場中招募員工，但是沒有足夠的本地勞動力可用。雇主必須支付申請的相關費用，包含勞工證、申請費、簽證費、出入境及雜項費用等，而且必須保證雇工的工作時間至少為契約期內工作日的75％。
成功申請H-2A計畫的臨時工人可以獲得在美國的工作許可證和簽證，以在美國從事季節性農務工作。但因為是臨時性及季節性工作，因此工作時間不得超過1年，但有需要的話可以提出延長申請，最多可以3年；除此之外，H-2A農場工人應得到與美國公民相同的薪資和工作條件，包括最低工資、加班費和住宿。
H-2A計畫要求雇主提供食宿及交通費，且需支付以下薪資中最高者：(1)聯邦公報中每年發布的「不利影響工資率（Adverse Effect Wage Rates，AEWR）」及(2)該州或聯邦最低工資，以保障H – 2 A 農場工人的權益，避免受到最低工資的壓迫。由於AEWR的水平通常會相較當地最低工資來得高（2023年H-2A農場工人最低時薪從13.7美元到20.3美元不等），因此並非每個農場主都有能力支付工資，尤其是小規模經營的農場，所以主要申請的大多為大規模農場主及農業承包商。
H-2A計畫需求持續迫切
2022年認證約37萬個H-2A簽證數量，是2005年認證數量的7倍多，且認證時間平均長達5.65個月，近年僅大約8成的H-2A申請獲得簽證。顯見近年來H-2A簽證計畫需求仍持續迫切，主因為國內勞工投入非農工作、越來越少新移民投入農業工作，農業勞動力缺口持續存在。
H-2A計畫申請集中在大型集勞動密集的農業地區，佛羅里達州即占14％、加州為12％、佐治亞洲、華盛頓州、北卡羅萊納州分別占9％，前5個州就占了全國申請H-2A計畫的51％。H-2A計畫也與農場規模化有關，2020年，1％的申請者（約90名農場主）獲得了所有H-2A認證的40％，大多數申請者要求的工人相對較少，約三分之二僅要求1～9個H-2A名額，占全國總數的不到8％。申請最多H-2A農場工人的前10名雇主包括2個種植者協會、2個農場和6個農場勞工承包商（FLC）。農場勞工承包商占 2020年獲得核可H-2A工作中的44％，其中大部分集中在佛羅里達州和加利福尼亞州。
美國農業高度仰賴移民且近半未取得合法身分
根據2022年美國普查局資料，新移民總數來到4,790萬人（占美國總人口14.6％），創下歷史新高，此變化與美墨邊境非法移民湧入有關。另根據「Pew Research Center」資料顯示，未取得合法身分的新移民，最高比例從事的工作為農業，其次為建築業。
由於未取得合法移民身分者可能不願意如實回答，因此合法移民身分資訊很難取得，然美國勞動部的全國農業工人調查（National Agricultural Workers Survey，NAWS）中調查了相關資料。美國未取得合法移民身分的農場工人從1991年的14％至2000年增加至近55％，近年來則下降到4成左右。2020年美國農業雇工中僅30％為美國出生的公民，其餘7成皆為移民，包括獲得美國公民身分移民6％、其他合法移民23％、未取得合法工作許可的41％，其中以加州未取得合法移民身分的農業工人比例最高。
美國移民政策改革刻不容緩 臺灣借鑑下修雇主資格及門檻
農業勞動力的短缺將嚴重影響糧食安全及農業發展，然而當美國政府實施更嚴格的限制移民政策及相關法規時，首當其衝的即為高度仰賴移民勞動力的農業部門。在沒有相關配套措施之下，農場主面臨勞動力不足的困境，除了以提高工資、使用省工機械、調整種植面積或耕種模式等方案，勢必將透過減少規模或雇用未取得合法工作的農場工人方式；儘管可透過H-2A簽證計畫獲得合法農業工人，然因其工作時間及最低工資的限制，對於部分小規模農場及酪農業是不符合需求的，故仍不足以彌補美國逐年增加的農業勞動力缺口，因此美國眾議院持續提出相關的移民法案改革，以期同時緩解農業勞動力短缺及非法移民問題。
近年來臺灣面對農業勞動力短缺，亦提出許多政策因應，例如推動農業省工機械化及設備現代化以減少農業勞動力需求及提升生產效率，並成立農業人力團、引進補充外國人力以及培育新農民等補充人力措施。其中引進補充外國人力部分與美國H-2A計畫條件相似，外籍勞動力須以補充性為原則，亦即招募不到本國勞工時，才得以開放使用外籍勞工。目前已引進的農業外籍移工有從事畜牧、農糧（蘭花、食用蕈菇及蔬菜）、養殖漁業工作以及外展農務服務，另外還有外國青農來臺實習計畫。
臺灣申請農業外籍移工除須符合移工核配比，亦有最低工資限制、雇主須提供相關保險、住宿及資格限制等規定；然對於臺灣農業主要以家庭農場經營主體來說，自家成員經常會有兼營農業外相關工作情形，因此移工核配比35％的限制門檻對大部分農場來說是不符合條件的；除此之外，臺灣農戶規模小且農地破碎化，對大多短缺臨時及季節性員工的農戶來說，雇用農業外籍移工是難以負擔其人事及管理成本的。因此，農委會提出放寬農糧產業農業移工雇主資格限制，下修蔬菜栽培業申請門檻，並新增花卉栽培業、種苗、果樹、雜糧、特作及設施農業等，且持續透過外展農務服務，以農會、合作社及NGO團體擔任聘雇單位，進行人力調派工作，並負擔外籍移工的管理責任，減少農戶雇用移工的成本，以期透過外國人力補充性原則緩解臺灣農業勞動力，進而達到農業永續發展目標。
