文／楊明憲
農傳媒編按：本文轉載自《農業保險》半年刊第三期。因〈臺灣實施作物收入保險之回顧與發展〉全文約2萬3千字，於農傳媒網站露出時共分為四篇，分別是：各項作物收入保險簡介（1）、（2），以及「檢討與精進」（原文第三節）和「展望與建議」（原文第四、五節）。
政策性農業收入保險之展望
支持農民所得並保障農民收入為長期以來的農業政策目標，在過去均以非保險方式的保價收購、要素補貼，以及天災救助等方式來致力達成此目標，但因政府財力有限、齊頭式補貼、恐有違WTO境內支持規範，以及氣候變遷愈加嚴峻的考量下，政府開辦農業保險實有必要。目前的政策性保險均為收入保險，不僅與國外農業保險發展趨勢一致，也與農業政策目標直接扣合，故為政府所大力支持。
然而不論是釋迦收入保險、香蕉收入保險，或111年新推出的水稻收入保險、高粱收入保險，都存在諸多需要檢討精進與挑戰之處，從政策角度來看，政策性農業收入保險應採取之興革如下：
保單設計
依定義，收入保險的主要目的是保障收入，若實際收入低於保障收入水準，則收入損失差額則可以獲得保險理賠。其中關鍵在於如何定義保障收入水準與實際收入。由於無法得知個別農民的實際產量及銷售價格，故無法計算個別農民的收入。於是退而求其次，以農糧署的農情調查產量及產地價格查報或批發市場價格作為間接計算收入的依據。但因此所推估之收入與農民實際收入仍有差距，導致農民難以理解並影響投保意願。事實上，不同農民的專業或粗放生產方式、不同地勢、不同的灌溉施肥噴藥等管理技術，彼此的實際產量也相差明顯，而且不同的銷售管道如販運商、批發市場、直銷，以及不同品質等價格也差異甚大，如何取得客觀信任的農民量價資料，存有相當難度，且易造成道德風險問題。
應用區域平均產量資料，雖與農民個別實際產量有所出入，但具有鼓勵農民做好管理栽培提高產量之含義，而非保險之後疏於管理坐等理賠。同樣的，應用產地或批發平均價格，亦具有鼓勵農民提高品質賣好價錢之積極作用。因此，除非能取得可信任的個別資料或收入報稅資料，否則仍以區域平均資料為宜，但須持續精進農情調查及價格查報，同時可考慮提供產量係數由農民自行斟酌選擇較平均產量為高的水準，以及對應不同的品質價格，以符合實情，且保費也應同時配合調整才是。
保險之政策考量
收入保險既被定位為政策性保險，則應從政策角度來檢視保險規劃，例如是否可引導生產結構改善、確保專業農無後顧之憂、鼓勵專業農或擴大規模之意涵；此外，也須檢視是否與既有補貼措施有競合或重覆之處。
譬如政策工具導入保險後，以進一步強化農業所得安全網。農業所得安全網（farm income safety net）又稱農業安全網（farm safety net），是政府對於農業風險損害農業所得所採取之穩定並支持農業所得的相關政策措施，以安定農家經濟生活。由於農業經營面臨各種風險考驗，包括颱風、豪雨、低溫、冰雹、乾旱、洪澇等天然災害，或病蟲害對於產量影響的生產風險，也包括市場價格波動或崩跌所產生影響收入的價格風險，在在影響農民所得與農業發展，因此，經常可見各國政府以實施產品價格支持、生產要素補貼、限制進口、直接給付、天災救助、農業保險等方式協助農民，這些方式均可視為農業所得安全網的環節，其中如何因應農業風險為重要特色。
或譬如從個別作物收入保障，擴大為不分作物別之農場收入保障，或是更深化為農業所得保障。由於對於農家農業收入的綜合保障，符合農民在實務上輪作、裡作，及多元種植，以分散風險與平衡現金流之想法，故農場收入保險已較單一作物的作物收入保險更進一步。此項具有啟發意義，由於此保障不局限於個別作物之收入得失，而是著眼於農場全年種植的收入保障。避免只對單一作物保障之鼓勵及不公平的問題，且因保險涵蓋所有作物，各個作物各有不同生產期間與空間分布，故保險本身具有分散風險之內在功能，可達降低保費與有效覆蓋農民收入不穩定之風險。然因考量成本可能具有刻意購買昂貴機械等人為控制因素，難以確認其合理性，因此選擇不以「所得」、而是以「收入」為保障範圍。
日本農業政策改革已從單一作物的價格支持改為所得支持，再轉為以農場整體的收入保障為主要目標，且在政策手段亦不採直接補貼方式，而是逐漸轉向保險機制，並在2019年開始實施農場收入保險。尤其，農業收入保險制度不受農產品品項框架限制，屬於保障農業經營者整體經營收入的綜合保險制度，針對價格下跌造成的收入減少給予保險理賠，且涵蓋所有農業經營品項，並以農業經營者為參與單位。同時，此制度結合報稅及稅務相關文件進行確認，以正確掌握個別農業經營者收入，成為此制度推動的重要基礎。
美國也在2015年開始試辦「農場整體收入保護保險」（Whole Farm Revenue Protection，WFRP），該政策可以滿足特種作物、有機作物、生產多樣化農場的多種保險需求，具有農場生產或收入歷史資料以及五年納稅紀錄的農場可以參加此項目。這些國外實施經驗與條件，值得我國進一步檢視與考量，以求政策工具導入保險後，更能有效達成政策目標，改善農業經營結構。
政策效益
國內農民至今仍有賴於農業天然災害救助辦法，但此方式已不足以彌補當前農業的損失。釋迦收入保險為農民提供更深一層保障機制，與農業天災現金救助制度差異在於釋迦收入保險不只保障低溫寒害、颱風、豪雨等天災所造成之農民損失，對於市場價格變化導致當年度收入低於前五年平均收入也會予以理賠，以保障經濟安全，協助農民降低因不確定風險所蒙受之生產損失，同時還有穩定政府財政負擔與安定農民收入之雙重政策目標。
由於保費對農民是支出負擔，常導致農民投保意願不高，因此政府提出保費補貼措施，農民可向農委會或地方政府申請保費補助，減輕負擔。政府同時還實行保費優惠折抵，於當年度農民繳交之保費高於理賠金額，下年度可提撥中間差額30％，充抵下年度續保時的保費，激勵農民持續投保。未來也可考慮與其他農業金融相關政策相輔相成，如農業保險貸款、農業天災救助辦法，在農業保險貸款方面可給予優惠利率，減輕農民短期資金需求壓力；在農業天災救助辦法部分，可利用現金救助折抵保費，提升農民投保率，讓農民在耕種與銷售期間有更充分保障。
收入保障與農業所得安全網
由於農業經營受限於自然條件與天然災害威脅，常須面臨農業生產與農產品價格不穩定的風險。故各國為穩定國內農業發展，多透過實施農業保險或天然災害救助制度來降低農業經營風險所造成的損失，進而提供農民所得支持，並維護國內農業發展及經營環境。
以歐盟共同農業政策的改革方案而言，有關農業風險管理工具的制度設計，已從早期的支持所得轉為風險降低策略，但農業風險管理的政策目標，主要在於降低農民所得波動的狀況，與現有的所得支持政策應有所不同。
由各國在保護農業及保障農民之政策經驗可知：美國在政策上以農業保險為主，輔以價格補貼；歐盟在政策上以直接給付為主，輔以農業保險；日本在政策上以所得補償及農業保險為主；韓國則以直接給付為主，農業保險為輔；中國在政策上以價格補貼及農業保險為主。這些各國經驗，均隱含對農業所得保障的安全網思維，而非僅依賴單一的價格支持或補貼方式。
相較於各國經驗，我國農業政策仍相當保守及傳統，在政策上是以價格補貼、休耕轉作補貼，以及天災救助為主，農業保險僅占微小比重，且看不出整體農業所得安全網的面貌。就農業所得安全網的架構而言，我國過度偏重產品及要素補貼政策，農業保險政策反而居於最不重要的地位，在氣候變遷及貿易自由化的趨勢下，顯然我國的農業所得安全網並不具有前瞻性，可能也沒有能力因應未來環境變化，或是政府財政在產品及要素補貼政策下極易失控。未來政策改革宜思考如何提高農業保險在農業支出的比重，並由產品及要素補貼政策支出移轉，同時搭配天災救助的基本復耕協助，則可健全我國農業所得安全網的架構。
（圖片來源／shutterstock）
結語與建議
我國農業保險發展較慢，但企圖心很強，積極試辦不同險種的保險，包括實損實賠型、政府災助連結型、收入保障型、區域收穫型、氣象參數型、撲殺補償型，以及原有的家畜保險，至今已涵蓋27品項及不同險種的42張保單。其中，收入保障型與家畜保險被定位為政策型保險，由政府規劃並交付農會體系辦理，其餘為商業型保險，由民間產險公司規劃辦理。目前有四張保單被歸為收入保險型，包括釋迦、香蕉、水稻以及高粱等收入保險。本文除分析各項保單形成背景、內容及投保、理賠情形外，也提出相關檢討與精進分析，以期我國農業收入保險之永續經營。
最後，綜整本文並提出以下建議：
持續關注天災救助改為基本保險之反應
將天災救助改為基本保險，是水稻收入保險的創舉及改變，雖在保險設計上已盡量考量農民的權益不變之前提，但因須事前投保，且依最後產量減少程度是否超過二成才決定理賠，在機制運作上與天災救助不同。雖然農民對於天災救助的意見過去也都一直有所反應，但改為基本保險不表示農民就沒意見，因此，須持續關注此機制的改變，且需要時間來讓農民調整觀念及行為。
如果將天災救助改為基本保險的作法受到肯定，並符合公平合理原則，則水稻基本保險可能是成功的第一步，後續將會有其他作物的天災救助改為基本保險的方式，為農業帶來更全面的保險覆蓋率及保障，值得關注與期待。
深化天災救助與農業保險之結合
農民投保，主要關心保費負擔與是否能獲得理賠，甚至能否獲得理賠還較保費負擔更為重視。此從絕大多數農民投保均選擇最高保障金額即可看出，雖然最高保障金額保費較貴，但因可獲得理賠的機率及金額都較高，故農民仍願意選擇投保。
此外，農業保險最令保險人擔心的即是巨災風險的理賠，故相當依賴再保或共保等危險分攤及風險轉嫁，而依各國經驗，政府往往是最後風險的承擔者。因此，綜合上述保險的供需雙方考量，未來在保險設計上可朝普惠制結合政府保大的方向規劃；也就是說，損失在二成（或三成）以內，完全由保險理賠，而超過二成（或三成）以上的損失則由政府理賠（埋單）。保險可以「保小」，而政府可以「保大」，「保小」的保費也較便宜，甚至還可以限制理賠上限，或是5％以內損失自負，以進一步再減輕保費負擔。至於「保大」的部分完全由政府承擔，且保費完全補助，但政府仍須每年將完全補助的保費納入農業保險基金，以強化其面臨巨災的理賠能力。如此，天災救助即定位在損失二成以上的理賠，惟理賠金額不再是固定金額，而是依實際災損情形理賠。政府若擔心財務風險太高，也可以將「保大」的部分安排再保，但仍須進行財務模擬評估為宜。
改善基差風險問題
基差風險問題可考量其他方式解決：
- 由農民提出佐證資料：若農民認為其產量嚴重減少，低於地區平均產量，則可允許由農民提出佐證資料以供判斷，例如依農民繳交至農會或糧商的銷售紀錄，但此方式可能有道德風險，農民必須自負誠實申報的責任，並須有相關的稽查機制。
- 配合氣象參數：若能提供較鄉鎮為小的區域氣象資訊，即使地區減產未達二成仍可獲得理賠，但相對的，也有可能地區減產雖超過二成，但依該地氣象資料仍不予理賠，如此變成氣象資訊是決定理賠與否的關鍵，但仍存在基差風險問題。
- 配合科技勘損：例如輔以空拍機確認災損程度，留下災害紀錄，若地區減產未達二成仍可獲得理賠；相對的，若地區減產超過二成，因無空拍災害情形，仍不予理。
- 依原本勘災機制：即只針對天災損害超過二成者予以理賠。
控管理賠率在90％以下合理範圍
從政府角度而言，理賠率可以判讀推行釋迦收入保險之成本，是以理賠金額除風險保費，而從農民角度而言，可以了解自己投入的保費會有多少用在理賠上，進而影響其投保行為，故對投保者而言，理賠率越高，獲得的實惠越好，但相對的，政府會有財政負擔之問題。
例如保正常收入的釋迦收入保險實施至今之平均理賠率為209％，扣除1成的附加費用，保費收入累積仍不足以覆蓋理賠部分，仍需政府負擔超額損失26,181,714元。如果未來理賠率仍偏高，將影響農業保險之持續推行，因此未來可考量根據上年度已有理賠地區之保費進行調整計算，以及評估其再保之可行性；另外也可對於單位產量偏低或偏高之鄉鎮進行探究，並試以鄉鎮產量再劃分區域，以達精細區分。
採取有效的保險推廣策略
建議採取「普惠制保險」推廣策略，即提高保障程度至100％，以提高理賠機率，迎合投保行為，吸引更多農民投保。
「普惠制保險」主要是讓農民有感，農民常說「怨無不怨少」，故設計提高理賠機率，但因限制理賠上限，仍可降低保費並有效控制財務。加強保險宣導，例如在農民在實名制申購肥料時，由農會或肥料行主動提供農業保險相關資訊，甚至簡化投保作業，當場可先登記投保意向書之後再補齊有關資料。提供政策誘因，重視政策連結，凡申請補助設施、防風支柱或有關補助的農民皆應投保。
參考文獻
- 楊明憲，2016。自由化下農業收入保險示範研究，行政院農業委員會委託研究報告。
- 楊明憲，2017。強化農業收入保險之推動規劃研究，行政院農業委員會委託研究計畫。
- 楊明憲，2021。穩定農業所得先驅性策略規劃研究，行政院農業委員會委託研究報告。
