文／楊明憲
傳統的農業保險，是依颱風、豪雨、冰雹等天災所造成的農業損害予以理賠，屬於實損實賠型險種。然而因為農業損害程度之勘災定損，始終在由誰勘災、何時勘災、如何勘災，以及如何判定損害是由天災或人為因素所造成等方面存有爭議，而且短時間要動員大量人力至災損現場並不容易，勘災成本也相當高，因此，氣象參數型保險就應運而生，也就是以客觀的溫度、降水或風速等氣象資料作為起賠條件與理賠標準等，但此類保險仍存在氣象資料對農業損害程度的明確科學證據，以及理賠標準與農業實際損害仍有出入等問題。
面對這些問題，上述實損實賠型或氣象參數型保險雖持續精進，但僅針對農業的生產風險而言；相對的，對於農業生產後常面對的市場價格波動風險問題仍無能為力，因此，如何確保農業收入穩定，就成為農業保險發展值得研究的議題。
農業收入的兩項基本變數為產量及價格；其中，產量與氣候變化、生產環境及栽培管理有關，而價格則與市場供需變化有關，但無論是產量或價格的變動，均會直接影響農業收入的水準與穩定。由於農業收入多寡與農家經濟息息相關，也是農業政策所重視的目標之一，而農業收入保險恰與農民需求及政策目標完全一致，故有發展的必要性。
以國外經驗來看，美國是實施農業保險已久的農業大國，但在1994年進行農保改革後，除了傳統的農業保險外，也在1996年開始推動農業收入保險，包括特定作物的農業收入保險或不分作物的整體農場收入保險，這類型收入保險隨即成為最受農民青睞的險種。其他國家部分，韓國在2015年實施作物收入保險，中國在2017年試辦保成本保收入的農業保險，日本也在2019年實施農場收入保險，顯示主要國家的農業保險已朝收入保險的方向發展。
我國農業保險雖然起步較晚，但政府已在106年開始積極辦理並試辦不同的險種與營運模式，目前農業保險已涵蓋27品項以及不同險種的42張保單，營運模式則分為商業性與政策性二類。其中，屬於收入保障型的險種定位為政策性保險，即為本文所謂的農業收入保險，目前涵蓋釋迦、香蕉、水稻及高粱等四個品項，保單內容由政府設計開發，並由基層農會為保險人辦理推廣、承保及理賠等相關保險業務。
農業收入保險具有符合農民需求與政策目標之特性及趨勢，但因我國實施時間仍短，有必要持續檢討與精進。因此，本文研究目的在於認識我國實施農業收入保險之經驗，同時檢討分析，以利保險的持續推廣，並展望未來農業收入保險之可能發展，以期使農民收入獲得真正保障。
本文內容安排共六節，第壹節為前言，第貳節分別介紹四項作物收入保險的發展歷程與現況，第參節內容針對這些保單進行檢討與精進，第肆節為從政策角度提出政策性農業收入保險之展望，以及最後在第伍節，提出本文的結語與建議。
- 農傳媒編按：本文轉載自《農業保險》半年刊第三期。因〈臺灣實施作物收入保險之回顧與發展〉全文約2萬3千字，於農傳媒網站露出時共分為四篇，分別是：各項作物收入保險簡介（1）、（2），以及「檢討與精進」（原文第三節）和「展望與建議」（原文第四、五節）。
各項作物收入保險：釋迦收入保險
自106年開辦的釋迦收入保險為我國第一張農業收入保障型保單，肇因於105年7月2日的尼伯特強烈颱風，造成臺東農業受損嚴重，災損金額高達5.99億元，占全臺災損總額6.40億元的94％，其中主要受損作物釋迦的損失更高達4.67億元，臺東釋迦幾乎全軍覆沒。為保障果農收入，政府強化推動農業保險的決心，在105下半年密集規劃釋迦收入保險，並於106年起核准試辦，是一以農會體系為營運模式的政策性保險（楊明憲，2017）。
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釋迦為臺東縣重要作物，2021年種植面積5,367公頃，占全臺總種植面積5,602公頃的95.81％。釋迦可分為大目釋迦與鳳梨釋迦二種，前者在臺東縣的種植面積為2,461公頃，占全臺92.63％，後者種植面積快速擴增，達2,906公頃，占全臺98.67％。
根據統計，全臺釋迦生產幾乎全集中在臺東縣，主要產地分布在臺東巿、太麻里鄉、卑南鄉、金峰鄉、東河鄉、鹿野鄉、大武鄉，但各地因氣候、地形、地勢不同，每公頃產量也差異甚大。例如2021年，大目釋迦前六大產地的每公頃產量，依序為太麻里鄉（13,057公斤）、臺東市（9,600公斤）、卑南鄉（9,100公斤）、金峰鄉（8,400公斤）、東河鄉（8,400公斤）、鹿野鄉（7,800公斤）；2020年，鳳梨釋迦前六大產地的每公頃產量，依序為鹿野鄉（11,200公斤）、太麻里鄉（11,100公斤）、卑南鄉（11,000公斤）、臺東市（10,000公斤）、金峰鄉（9,354公斤）、東河鄉（8,400公斤）。
由於地理位置緣故， 臺東經常發生颱風、焚風情形，且豪雨伴隨颱風發生、氣候異常也造成低溫寒害，使得釋迦生產風險特別高。根據資料，從民國83年至109年的26年間，臺東約有70次災損，平均每年都有災損情形。雖然造成災損原因眾多，包括焚風、豪雨、低溫、乾旱等，但臺東地區農業災損的主因還是颱風，每有颱風來襲就會造成相當程度的損害，例如最嚴重的災損發生在民國89年碧利斯颱風，災損達8.54億元，其次是99年凡那比颱風7.22億元、97年辛樂克颱風6.14億元、105年尼伯特颱風5.99億元。此外，也有不少年在一年內發生數次颱風，或颱風同時發生豪雨、焚風情形。天災接連不斷，每年幾乎必出現災損，使得臺東釋迦生產風險明顯且遠高於其他農作物。
大目釋迦與鳳梨釋迦生產特性不同，大目釋迦一年有兩期採收（夏期果、冬期果），鳳梨釋迦僅一期採收（冬期果）。不過，大目釋迦因易軟熟，不耐儲放，故均為內銷，而鳳梨釋迦則無易軟熟問題，風味獨特，故產量半數以上為外銷，且外銷地區高度集中在中國，為我國少數在國際上具有獨特性的外銷水果。一般而言，以外銷為主的鳳梨釋迦價格多高於以內銷為主的大目釋迦。
釋迦收入保險以果實收入保險為主約，可搭配樹體保險為附加險；其中，果實收入保險的保費與理賠計算，主要參酌美國及韓國之計算方式，並考量我國資料支援程度而做部分調整；而樹體保險則源自因天災全毀而新植，為減輕農民負擔並參酌日本經驗的設計。
基於上述釋迦果實收入保險與樹體保險之構想，結合理賠機制所建立的釋迦保險架構如圖1所示。
收入保險的基本概念是實際收入若低於基準收入即理賠。由於收入是產量乘價格的結果，故關鍵在於產量及價格的資料來源與如何認定，以及基準收入所要計算的基準價格與基準產量為何。另須注意的是，理賠與保費計算要有相同的定義與資料來源，才能確保計算的一致性與對應性。
實務上，由於無法掌握每個農民生產釋迦的產量，故生產資料以農糧署進行各鄉鎮市農情調查的每公頃產量為主。此資料為區域平均產量，與個別農民的實際產量必然有所出入，但可避免人為道德風險問題，也具有鼓勵農民做好生產管理之積極意義。至於價格資料，也有個別資料無從得知的問題，故以客觀的批發價格為主，且以臺北市第一果菜批發市場之全年平均批發價格為資料來源，雖不是以個別農民的售價為基準，但也具有鼓勵農民提高品質賣好價之正面意義。因此，實際收入即為當年該鄉鎮市每公頃實際產量乘上臺北市第一果菜批發市場之批發價格。而基準收入為基準產量與基準價格的乘積，其中，基準產量與基準價格均為過去五年奧林匹克平均值（即不含最大值及最小值）。奧林匹克平均值具有避免計算受到極端值影響之特性，以保障生產的正常穩定收入。
依公平保費原理，所計算的保費如表1所示，可知106至110年各年度保單不同保障程度之保費。其中，108年起將番荔枝劃分為大目釋迦與鳳梨釋迦兩品項，以計算不同保費，降低因資訊不對稱而衍生之逆選擇問題。
釋迦收入保險雖於106年推出，但投保率偏低，不如預期，表2為歷年來投保情形。從資料來看，釋迦收入保險106至110年的投保面積分別為51.35公頃、40.32公頃、65.88公頃、115.41公頃、178.22公頃，保險覆蓋率則分別為1.04％、0.80％、1.30％、2.23％、3.45％。雖然107年投保面積略為減少，但整體呈現平穩增長趨勢，可見農民風險管理意識抬頭，對於保險接受度已漸漸提升。惟樹體險至今仍較少農民投保，主要是災損判定標準較嚴格，且須連續三年投保才可能獲得理賠之故。
106至110年釋迦收入保險理賠情形如表3所示，理賠率分別為50％、96％、130％、99％、358％。其中110年理賠率大幅上升，主要是因中國暫停我國釋迦輸入，導致農民自主減產及價格下跌所致。
歷年理賠率若依地區別而言，則可發現鹿野鄉每年均獲得理賠，原因在於該地區每公頃產量在105年尼伯特颱風之後即未恢復颱風前水準。此外，在108年起將蕃荔枝分為大目釋迦與鳳梨釋迦之後，更可看出理賠率之不同。108年鳳梨釋迦理賠率較高，且各地方均有理賠，109年則是大目釋迦理賠率較高，理賠亦普遍。但在110年，則大目釋迦與鳳梨釋迦均普遍獲得理賠，且理賠率亦創歷年新高。同時，為因應中國暫停輸入事件所推出的鳳梨釋迦保成本保單，則創下巨額理賠的紀錄，理賠金額達1.10億元，但保費收入僅為957萬元，因此政府承擔超額損失達1億元。
釋迦收入保險的推廣突破點發生在110年9月，中國以檢出有害生物為由，暫停臺灣釋迦及蓮霧輸入。因為鳳梨釋迦產量一半以上外銷且外銷地區高度集中在中國，若無法外銷且全部轉為內銷，對市場價格的衝擊將相當強烈。農民在當年11月即將進入採收期之前，尤其感到忐忑不安。
政府為確保果農至少應回收成本，不致血本無歸，故適時提出收入保險架構規劃保最低收入的保單，即保每公頃成本45萬元或40萬元的保成本保單，保費分別為每公頃5,914元及1,682元，其中行政院農業委員會（以下簡稱農委會）補助50％、臺東縣政府補助10％。保單一經推出即獲得農民踴躍投保，共投保1,691.9公頃，投保率達58.33％。另為順應當地農民建議，農委會在11月12日決定調降理賠門檻，將當年度農民收入之價格，由原採北農一市批發平均價格，調降10元計算，以貼近農民實際所得價格。
上述保單在111年4月底保險屆期之後結算理賠，果如預期，投保45萬元保單的農民均獲得理賠，各地每公頃理賠金額介於32,906元至171,937元之間，總理賠支出達1.08億元，理賠率1157％。雖依理賠率而言為巨災，但也正凸顯收入保險的重要性，即在於避免價格風險所造成的損失，此為傳統農業保險所無法涵蓋的風險，而理賠率太高，則是反映事出突然且為全面風險的情形。
各項作物收入保險：香蕉收入保險
香蕉為可周年生產之一年生作物，蕉農為避開夏秋颱風及冬季寒流等自然災害風險，並配合內外銷市場之需求，主要栽培品種之產期調節集中在每年2∼6月，這段期間的產量約為全年之60至70％，尤以高屏地區之平地蕉為然。
至於臺中及南投地區之香蕉生產，由於耕地多屬於山坡地，尚乏灌溉設施，產期調節較不易，因此多採宿根栽培，周年各月均有生產，但因土壤氣候較適宜生產秋冬蕉，故產期較集中在9∼12月。
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目前全臺幾乎都有種植香蕉，但主要產地仍分布於中南部。依各地不同生長特性，春夏蕉（2∼9月）以嘉義、臺南、高雄及屏東等地為主；秋冬蕉（10月∼翌年1月）則以南投及臺中地區為主，其中屏東縣種植面積4,235公頃，全臺最多，幾占全臺四分之一。
若依主要產地及產期分，2∼6月有屏東、高雄、臺東的香蕉上市，三縣市種植面積合計占比42％；在6∼9月又有嘉義、臺南、花蓮、雲林的香蕉接力供應，四縣市面積合計占比32％，其中6月剛好是高屏與雲嘉南兩大產區皆有供應量產時期，故這段期間香蕉價格也最為低迷。
香蕉是我國種植面積最多的果品，目前種植面積為16,639公頃，約占全部果品面積185,463公頃的9％，是近二十年來面積持續擴大的最高峰。但相對於1960年代臺灣香蕉產業的黃金時期，在1967年最盛期的面積曾超過5萬公頃，當時也反映外銷香蕉的盛況，外銷數量超過六成產量。2018年，香蕉總產量356,238公噸，雖是近二十三年來之最高紀錄，但若外銷沒有明顯成長，則將有生產過剩之虞。106年香蕉總產值達123億元，每公頃產值78萬元，均為民國85年以來最佳榮景。
事實上，香蕉在民國100年以來即進入價格及收入持續上漲的黃金歲月，種植面積及總產量不斷提升，107年的種植面積及總產量分別較99年增加18％與24％，但與此同時，外銷數量並沒有隨之增加，因此對此黃金歲月的現象形成，值得探討原因及確認是否為結構性變動。民國100年前，蕉農收入上下起伏較明顯，但100年後即持續上升，直到107年陡降。持續超量生產累積的壓力，讓農民或許清楚也擔心價格重挫早晚將發生，這也隱含對保險將有所需求。
由於香蕉收入保險是依過去五年量價所換算的基準收入，若依100年之後的上升趨勢而言，則107年的價格重挫可能只是暫時現象，不久就會回升結構性變動後的趨勢；但若100年之後沒有出現結構性變動，則很可能出現實際收入低於基準收入而發生理賠的情形。
此外，香蕉也是最容易受到颱風、豪雨、冰雹、低溫寒流等天災影響的農作物之一，民國89至106年歷年來香蕉災損合計損害估達113億元，災損超過二成以上即可領取政府每公頃75,000元之現金救助，歷年共支出30億元，現金救助支出占災損金額約27％。政府提供現金救助僅能協助農民短期儘快復耕，但因沒有農業保險，故其餘的大部分損失僅能由農民自行承擔。
由於香蕉種植面積不斷擴大，產量持續增加，在外銷衰退、內需市場飽和的情形下，再面對夏季熱帶水果相繼出籠競爭影響，香蕉生產過剩、價格慘跌的事情因此時有所聞。此外，香蕉又經常受到天災損害，因此，為避免價格或自然風險影響農民收入，農委會即以香蕉主要產地為香蕉收入保險的試辦地區。
109年開始實施的香蕉收入保險，是我國第二張農業收入保障型保單，目的是為保障農民種植香蕉的收入，當實際收入低於保障水準（即基準收入）時，即可由保險來理賠此收入差額。由於無法直接掌握每位農民可得收入，因此須以間接方式來認定收入。收入是產量與價格相乘的結果，所以首先須尋求客觀公開的量價資料來計算收入，其次在計算公式上應可得出保障水準，以作為計算理賠與否的依據，而保費又是依預期損失（理賠）求出的，因此，計算公式及引用的量價相關資料，即為收入保險設計之關鍵。
政策性保險雖不以營利為目的，但也須立足在無盈無虧的財務平衡，以使農業保險行之久遠，因此，即以過去15年來各地香蕉量價歷史資料，依收入保險規劃與計算方式，進行保費試算。也就是先依奧林匹克方式求出基準產量與基準價格，再將基準產量、基準價格、收入保障程度三者相乘，即可得出基準收入；再依各年量價求出之實際收入與基準收入相比，即可確認是否起動理賠及決定理賠金額。此處所發生理賠情形及理賠金額，即為保險人在計算保費時所參考的損失頻率與損失程度；也就是說：保費＝損失頻率×損失程度＝（受害面積／種植面積）×（損失金額／受害面積）＝損失金額／種植面積。其中，損失金額及種植面積皆為過去15年來之總計，以確保無盈無虧。
在計算收入時，最關鍵的二個變數為價格及產量。其中，產量依農糧署的農情調查所得各地每公頃產量為基準，價格則來自產地價格查報結果，惟因各地多無完整的價格查報資料，且考量產期有2∼6月及6∼9月之不同，故將產地價格分為高屏地區及高屏以外地區二種價格。其中高屏地區以旗山、美濃、高樹、里港等四個地方的每月產地價格平均為代表，高屏以外地區則以中寮、國姓、竹崎、中埔等四個地方的每月產地價格平均為代表。
由於各地量價波動情形不同，為避免逆選擇問題，故依各地量價資料試算保費，即第一年以差異保費方式試辦香蕉收入保險，但後來因民意反映鄰近鄉鎮的保費差異過大，故在第二年起即改採以鄉鎮保費為基礎，再依面積加權換算為縣市的單一保費。
有別於釋迦收入保險是依保障程度換算保障收入，香蕉收入保險的保障收入設定為固定保障金額的方式，以利推廣與農民認知，但保障金額仍依某一保障程度所換算的結果，因此香蕉收入保險的保費計算與釋迦收入保險無異。考量各地每公頃產量及高屏地區與否的產地價格不同，即各地的收入會有先天差異，因此每公頃保障金額也有所不同。經檢視資料，決定高屏地區的每一地方保障金額為每公頃60萬元、55萬、50萬元，而高屏以外地區的每一地方保障金額為每公頃50萬元、45萬元、40萬元，均提供三種不同保障金額供農民選擇。
香蕉收入保險由基層農會辦理，第一年（109年）試辦區域包括高雄市、屏東縣、雲林縣、嘉義縣、花蓮縣、臺東縣等6縣市，共計38個基層農會所轄51個鄉鎮市區參與辦理。總投保件數240件、投保面積140.79公頃、投保率1.69％。第二年有75個基層農會加入，到第三年（111年）有13縣市、89個農會、114個鄉鎮市區擴大參與。各縣市投保情形如表4所示。
目前香蕉收入保險的投保面積仍持續增加中，111年的投保面積已達662.49公頃，較110年的409.28公頃及109年的139.60公頃皆明顯增加，表示農民投保意願有增長之趨勢，也明顯反映保費設計與收入保障額度符合蕉農之需求，能夠透過保險機制轉移營農風險，保障農民收入，降低災害所造成的損失。每年，由年初歷經寒流、乾旱，至8月上旬豪雨淹水成災，蕉農不僅面臨生產風險，更有市場帶來的價格風險，導致區域收入減損，然而透過投保香蕉收入保險，保障範圍涵蓋香蕉價跌或量減，而每當實際收入低於保障金額時，則針對差額予以理賠。
在出險理賠方面， 經第二年實施香蕉收入保險後， 1 1 0 年總理賠面積120.6公頃，較109年度的86.3公頃增加39.7％，這是因為受到年初寒流、3至5月高溫乾旱、8月上旬西南氣流以及之後的颱風影響。由於波及地區範圍廣大，導致部分地區香蕉單位面積產量減少，在市場供給量低於需求量之際，使市場價格趨於上升，但雖然市場價格佳，仍影響部分地區蕉農收入。經核算，8縣市、22個鄉鎮市區符合保險理賠標準，計有120位投保農民受益，理賠面積約200公頃、理賠金額623萬元，給予受災蕉農實質上的保障。
香蕉收入保險自109年起試辦，提供農民價格下跌、產量減損造成收入減少之保障，首年度因香蕉價格相對較低，即理賠167件，理賠金額698萬元，理賠率達234％（見表5）。
