文／楊明憲
農傳媒編按：本文轉載自《農業保險》半年刊第三期。因〈臺灣實施作物收入保險之回顧與發展〉全文約2萬3千字，於農傳媒網站露出時共分為四篇，分別是：各項作物收入保險簡介（1）、（2），以及「檢討與精進」（原文第三節）和「展望與建議」（原文第四、五節）。
各項作物收入保險：水稻收入保險
我國水稻收入保險於111年第一期開始實施，是涉及面積最廣、影響農民人數最多，且與現行政策連結最深的農業保險。水稻收入保險保單架構分為基本型與加強型，且在加強型中又再區分為一般與優質。保單內涵是將既有的天災救助轉化為基本型、稻作現金給付轉化為加強型，並與既有的保價收購政策比較，以考量收入保障情形，再連結既有的契作集團產銷專區、產銷履歷及有機農業。因此，本保單具有高度的政策考量以及對農民收入保障的承諾。
在保單規劃考量方面，由於目前天災救助有失客觀且具有爭議、稻作直接給付效率不彰、公糧保價收購重量不重質，以及目前稻米政策未能有效提升產業競爭力等問題，因此希望在導入政策性保險後，對於既有政策加以整理，並對問題解決有所改善。此為政策性保險之基本考量與定位，即將農業保險視為一種政策工具，以協助達成政策目標。
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在現行天災救助制度下，農民不須負擔任何費用，在遭受天災且損害超過二成時，即可申請每公頃1.8萬元的現金救助。依此政策精神並為解決勘災爭議問題，故將天災救助改為基本型保險，農民經由事前投保程序投保，保費由政府全額補助，並依事後產量減少超過二成為觸發條件，啟動每公頃1.8萬元之理賠。因須經投保程序才可獲得理賠，故具有強制投保之含義。此為在不影響農民既有權益的考量下，將天災救助改為保險機制運行之規劃方向。
此外，之前稻作直接給付，是為提供農民不繳交公糧的另一選擇，但因可允許反悔、未限制領取資格為近年來曾繳交公糧，以及給付金額未能隨收購價格與市場價格之價差調整，故未達減少收購數量及支出之預期成效。水稻收入保險之導入，即是替代原有的稻作直接給付，改為以事前投保、核保，及事後理賠之保險機制運作，並強化保險誘因，以吸引農民不繳交公糧，除可保障不亞於繳交公糧之收入外，且可發展優質稻米增加收入，促進產業競爭力之提升。
綜上所述，水稻收入保險分為基本型與加強型保險兩類的考量，基本型保險為天災救助之轉型，加強型保險為替代直接給付，兩者均以保險機制運作。基本型保險為強制投保，農民不負擔保費，並予以產量減少超過二成以上的基本理賠保障；加強型保險可任意投保，農民負擔部分保費，尊重農民自由繳交公糧與否之意願，農民若認為加強型保險可使其在不繳交公糧及遭受災害時有更佳的保障收入時，即可自願投保，若加強型保險之投保率提高，則代表農民對於公糧保價收購之依賴程度降低。
依前述考量，並轉換相關政策為保險機制，所規劃的水稻收入保險架構如圖2。基本上，農民不論是否繳交公糧，均須投保基本型保險，以使當產量減產二成以上時可獲得基本理賠。農民可維持原有繳交公糧方式，參與公糧保價收購政策，惟不能投保加強型保險；但農民若不參加公糧，則可投保加強型保險，並獲得比繳交公糧更好的保障收入。
加強型保險又分為一般與優質二類，保費相同，但優質類可獲得更高的保障收入，惟僅限於有機、友善環境耕作、契作集團產銷專區及產銷履歷的水稻，可讓我國稻米產業往更具競爭力的方向發展。
收入保險的主要目的是保障收入，若實際收入低於保障收入水準，則收入損失差額可獲得保險理賠。其中關鍵在於如何定義保障收入水準與實際收入。因無法得知個別農民的實際產量及銷售價格，故無法計算個別農民收入。於是退而求其次，以農糧署農情調查產量及產地價格查報作為間接計算收入的依據。又因考量價格在保險之下可能被人為壓抑，實有必要將價格與收入脫勾，但為保障成本及合理利潤，因此從成本加成的角度來定義目標價格。成本是指農糧署調查的全臺稻穀生產費用，但為避免極端特例的資料引用，故以近五年生產費用的奧林匹克平均值為代表，再依此基礎加成。因此，每公頃實際收入即是成本加成後的目標價格乘上每公頃產量。
至於保障收入水準之定義，則為成本加成後的目標價格乘上每公頃基準產量，再乘上保障程度。同樣的，基準產量為避免極端特例的資料引用，故取近五年每公頃產量的奧林匹克平均值。保障程度不是百分百。考量自負額可以酌降保費、減少小額理賠之行政成本，以及避免資料統計之誤差，同時參酌歷年產量變動情形，故決定一、二期的保障程度分別為95％、90％。
考量保障程度後的保障收入（即基準收入）變化及支付保費，必須再調整成本加成成數，以與繳交公糧的收入相當，則水稻收入保險之保障收入如表6所示。
如此，一般水稻不交公糧的保障收入約與交公糧收入相當，而優質水稻的保障收入又較一般水稻多1.1萬元。因此，最後決定一期的一般及優質水稻分別依基準成本乘1.5及1.6，而二期的一般及優質水稻分別依基準成本乘1.3及1.4。
歸納而言，收入保險的理賠計算公式為：理賠＝保障收入−實際收入；其中，一期保障收入＝目標價格×基準產量×95％、二期保障收入＝目標價格×基準產量×90％；而實際收入＝目標價格×每公頃產量，且一期一般目標價格＝基準成本×1.5、一期優質目標價格＝基準成本×1.6、二期一般目標價格＝基準成本×1.3、二期優質目標價格＝基準成本×1.4。
換言之，依上述定義，每公頃理賠可改寫為下列計算式：
一期每公頃理賠＝保障收入–實際收入＝目標價格×（基準產量×95％–實際產量）
二期每公頃理賠＝保障收入–實際收入＝目標價格×（基準產量×90％–實際產量）
顯然的， 起賠條件決定於產量變化，惟有每公頃實際產量低於基準產量5％或10％以上才有機會獲得理賠。此外，目標價格之決定在於成本加成的程度，與市場價格無關，故即使價格下跌而使得收入減少，亦無法起動理賠機制。此主要考量一旦農民不繳交公糧又急於脫售濕穀，糧價可能淪為糧商主宰，但投保農民仍可獲得保險理賠保障，如此將形成保險嚴重虧損的巨災風險。
111年1月水稻收入保險新制上路，取代現金救助與稻作直接給付，所有合法耕作的稻農均須納保基本型保險，否則將無法領取相當於天災現金救助的理賠，類似強制險性質，但保費由農委會全額補助，農民毋須負擔保費，若當年度各鄉鎮市區每公頃實際產量低於過去五年平均基準產量八成，則每公頃理賠18,000元，此為水稻天災現金救助之轉型。
此外，不繳交公糧的農民可投保加強型保險，由農委會補助一半保費，部分縣市並加碼提供補助，其餘才由農民負擔。加強型保險又細分為一般險與優質險兩類，慣行農法適合投保一般險，而專區、產銷履歷、友善以及有機耕作則可加保優質險，凸顯在層層保障措施下，水稻收入保險比公糧收購對稻農收入更有保障，有利於轉移稻農對保價收購政策之依賴性，同時保障與保價收購相當之收入。
111年一期水稻收入保險基本型投保與理賠情形如表7所示。由於基本型保險是天災救助的保險形式，不投保將失去獲得理賠機會，具有類強制保險之意義，故投保率相當高。在一期水稻種植中，符合原申請天災救助資格者（可保面積）之155,127公頃投保了129,835公頃，投保率達84％，其中以臺南市百分百的投保率為最高，而屬於都會區的臺北市、新竹市、嘉義市均偏低，屏東縣、高雄市、彰化縣、花蓮縣、臺東縣的投保率則低於八成，原因有待瞭解。
一期基本型的保費為每公頃1,000元，由政府全額支付，依投保面積所得保費收入為1.3億元，理賠標準主要是一期實際產量較基準產量減少超過二成以上，即每公頃理賠1.8萬元，故理賠面積11,740公頃之理賠金額達2.11億元，理賠率達163％，在投保面積中獲得理賠的比例為9％。理賠率較高的前三縣市為屏東縣、高雄市、臺南市，主要是因稻熱病所致。由於南部稻作在水稻出穗時，剛好碰上梅雨季節，若田間濕度高，穗稻熱病即容易發生，穗頸及稻穗一旦罹病，就會造成減產。
稻熱病並不屬於以前天災救助所定義的「天災」，但因基本型保險以最後實際產量為依歸，農民反而有機會可獲得理賠，凸顯此方式有利於保障農民收入。
加強型保險部分， 因投保加強型保險不得繳交公糧，故在所有符合種植面積中，扣除申報繳售公糧核定面積之後的可保面積為56,635公頃，其中投保17,777公頃，投保率為31％，保費收入為0.66億元。
加強型保險主要是由稻米契作集團產區投保，專區的契作面積全部投保，即投保16,852.83公頃，占所有加強型投保面積的95％，主要是因依據農糧署公告之稻米產銷契作集團產區實施計畫說明書，規定專區契作土地須全數投保政策性水稻收入保險基本型及加強型優質險，才具請領契作獎勵金資格，未投保土地則不納入契作獎勵核發範圍。各營運主體契作符合本計畫規定之品種並全數投保政策性水稻收入保險基本型及加強型優質險之契作收購面積，經產銷履歷或有機驗證通過者每公頃契作獎勵9,000元，其餘每公頃契作獎勵3,000元。另外非專區的投保面積為805.14公頃，也值得關注。
加強型理賠標準是實際產量減產超過5％以上，即依減產與基準成本加成價格計算理賠金額，一期每公斤基準成本為17.23元，依符合一般或優質水稻分別依基準成本乘1.5及1.6。111年一期共計理賠支出1.75億元，理賠率264％。理賠較多縣市除屏東縣、高雄市、臺南市之外，新竹縣理賠率也達709％（見表8）。由於農民在投保後很在意能否獲得理賠，期望在此次理賠偏高的情形下，有利於後續推動水稻收入保險。
各項作物收入保險：高粱收入保險
高粱收入保險是第四張收入保障型保單，配合第一期作於111年3月先在臺灣本島銷售，並於111年7月在臺灣和金門同時銷售第二期作保單。
高粱收入保險的實施主要是考量近年因氣候與環境變化，導致降雨季節空間分配不均，農業陷入缺水危機，雖有農業天然災害救助制度，但仍不足以填補農民生產成本，協助農民分散農業經營風險，又中南部農業長年抽水灌溉，地層下陷，嚴重影響高鐵行車安全，為保障長期穩定的農民收益與營造農業永續發展之環境，政府陸續推動國產雜糧相關補貼獎勵政策，並研議導入保險制度，以鼓勵並保障農民投入轉作。
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金門高粱酒雖然名聞遐邇，但製酒所需的高粱原料卻大部分依賴進口，110年全國種植面積僅1,910.68公頃，其中1,748.75公頃集中在金門。年產量2,146公噸，相較於進口量64,777公噸，實微不足道，也表示國產高粱有很大的發展空間。
108年，國產高粱在臺灣地區成功育成新品種「臺南7號」、「臺南8號」，並於109年在雲嘉南地區試種，兩者皆為釀酒用之糯性品種，出酒率可提升至42％∼49％，且不易得病蟲害，相較於過去臺中5號在結穗期逢梅雨季即易發芽或發霉問題，新品種已有明顯改善。
因此，配合政府在臺灣本島三年內擴大高粱種植面積3,000公頃的目標，除協調本島農會與金酒公司契作可保價之外，亦同時規劃保險保量，以期農民在保價又保量的充分保障下，願意投入種植。
開辦高粱收入保險的目的在於讓農民安心種植高粱，保障經營農業收入，毋須憂心受到天災或市場價格波動影響。惟當實際收入低於保障水準（基準收入）時，須由保險理賠差額填補農民損失，因此收入如何認定尤為重要，因為這關係到理賠與否。由於目前欠缺農民實際種植高
粱收入之資料，因此只能就公開價量資料設算收入，相關定義及說明如下：
理賠金額＝（每公頃基準收入–每公頃實際收入）×投保面積；其中，每公頃基準收入＝每公頃基準產量×保障程度×基準價格，基準價格是參酌生產成本，並以略低於契作價格為原則，以避免道德風險，故擬定臺灣地區15元，金門縣20元為基準價格；而基準產量則參酌專家意見，擬定臺灣不分期作別每公頃產量為北區2,400公斤、中區3,600公斤、南區3,000公斤，以及金門縣秋作1,300公斤。
參酌專家意見為保險上必要的考量，主要是因缺乏長期農情統計資料，雲嘉南各鄉鎮農情資料不連續，或是桃竹苗過去無種植數據，加上契作新品種之臺南7號及臺南8號自108年才開始試種，故專家意見有其必要。
由於金門縣不同鄉鎮每公頃高粱產量差異很大，導致試算之保費明顯偏高，故金門縣採全縣單一保費，並以85％為保障程度，以適度降低保費。臺灣地區105年因連續颱風影響，該年度每公頃產量僅約104年之50％，影響基準產量之計算，故以縣為基礎，依農糧署公布農情調查資料前五年奧林匹克平均產量，基於上述考量，決定臺灣本島各縣市同一保費。
保障程度在臺灣本島提供95％與85％兩種，供農民選擇，保費採全臺單一保費，分別為每公頃2,826元與1,295元；而在金門地區僅提供85％保障程度，不分鄉鎮別的單一保費為1,715元。
各縣市投保地區及辦理農會為北區的桃園市、新竹縣、苗栗縣（觀音區農會、新屋區農會、新豐鄉農會、通霄鎮農會、苑裡鎮農會），中區的雲林縣 （斗南鎮農會、土庫鎮農會），南區的嘉義縣、臺南市（義竹鄉農會、學甲區農會、鹽水區農會），以及離島的金門縣（金門縣農會）。除農委會補助保費50％之外，各縣市政府也加碼補助，如金門縣、雲林縣、嘉義縣均補助40％、臺南市補助22.5％。一期作投保期間為3月15日至4月30日，二期作為8月15日至9月30日。
111年一期作投保情形如表9所示，共投保633公頃，基本上與金酒公司契作者均投保，投保率百分百。
