文．圖／陳柏文 行政院農業委員會農糧署作物生產組技正
為配合中央癌症防治政策及國土復育，加強生產管制，並縮減種植面積，農委會邀集衛生福利部、行政院原住民族委員會及財政部國有財產署等機關，訂定辦理「103～106年檳榔管理方案」，並依據各機關權管業務加強管制檳榔種植情形。
從數字看見檳榔產業
一、產業現況
檳榔屬棕櫚科多年生常綠喬木，2019年臺灣檳榔種植面積為4萬1,965公頃，產量為10萬3,767公噸，產值57億5,906萬2,000元，主產區位於南投縣（31%）、屏東縣（27%）、嘉義縣（18%）、花蓮縣（9%）、臺東縣（3%）、臺中市（3%）及其他縣市（9%），其中高屏地區主要種植於平地，其他地區則以山坡地居多，平地的盛產期集中於9～12月，海拔500公尺以上的產地則集中於11月至翌年1月。根據2015年農林漁牧普查報告，國內種植檳榔的農民戶數為3萬4,658戶（表一）。近年因農村人口老化、都市發展、嚼食檳榔人數減少及政府推動檳榔管理方案等因素，種植面積逐年減少，已由2013年4萬5,792公頃，減少至2019年的4萬1,965公頃（表二）。
資料來源／2015年農林漁牧普查報告 設計／楊心蕙
資料來源／行政院農業委員會農業統計年報
二、國內檳榔運銷概況
檳榔非屬《農產品市場交易法》規定的農產品對象，故未透過國內各地果菜批發市場交易，民間自然形成獨特的訂價與運銷方式，其價格多是由各地中、大盤商組成的聯誼會組織，依消費需求量及供應量決定檳榔收購與銷售價格，而農民生產的檳榔（俗稱菁仔）則透過產地販運商（俗稱大盤商）於產地向農民收購，消費地販運商（俗稱中盤商）再向產地販運商採購後供應至零售商（檳榔攤）。
三、農藥
為建立檳榔田間生產管理規範，提供農民用藥選擇及保障國人的健康與生態環境永續，行政院農業委員會（以下簡稱農委會）於2020年公告檳榔可用的農藥使用方法及其範圍，及修正「農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法」，將檳榔納入農作物農藥殘留監測與管制計畫監測對象，由地方政府依轄區檳榔種植面積辦理農藥殘留監測作業及農委會農糧署辦理質譜快篩抽檢，截至2020年底計抽驗77件，其中62件農藥殘留容許量符合標準；不合格案件則請該等農友延後採收，並責由地方政府依《農藥管理法》查處。
檳榔不屬於《農產品市場交易法》規定的農產品對象，其價格多是由各地中、大盤商組成的聯誼會組織，依消費需求量及供應量決定。（攝影／張哲誌）
資料來源／行政院農業委員會農業統計資料查詢
檳榔為第一級人類致癌物 政府推動縮減檳榔種植面積
自2003年世界衛生組織所設立的國際癌症研究總署宣布檳榔為第一級人類致癌物，除了檳榔的添加物質會致癌，單純檳榔子亦會致癌。為配合中央癌症防治政策及國土復育，加強生產管制，並縮減種植面積，農委會邀集衛生福利部、行政院原住民族委員會及財政部國有財產署等機關，訂定辦理「103～106年檳榔管理方案」，並依據各機關權管業務加強管制檳榔種植情形。在縮減檳榔種植面積部分，各機關執行重點及截至2020年11月底成果摘述說明如下（表四）：
一、財政部國有財產署：取締國有非公用土地超限利用種植檳榔，依種植檳榔圖資套疊比對，屬種植檳榔且列屬超限利用土地者，納入超限利用計畫中優先處理，其餘種植檳榔土地，於地方政府查明確認屬超限利用範疇後亦納入處理，計執行204.63公頃。
二、農委會林務局：查處國有林班地及保安林地違法（規）濫植檳榔，訂定分年處理目標排除占用濫植檳榔，違約種植者則按「出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」輔導種植檳榔承租人以漸進式完成改正造林，計執行4,762公頃。
三、農委會水土保持局：加強取締山坡地違規種植檳榔，落實依《水土保持法》降低山坡地林業用地及國土保安用地種植檳榔涉及超限利用違規，計執行997.19公頃（包括公有土地637.84公頃及私有土地359.35公頃）。
四、農委會農糧署：輔導農牧用地檳榔廢園及轉作工作。
農糧署輔導檳榔廢園及轉作
一、「103～106年檳榔管理方案」
農委會農糧署配合中央政策，以縮減檳榔種植面積為目標，推動農牧用地檳榔園廢園及轉作。初期推動的2014至2016年間，因原規定檳榔廢園及轉作須同年完成，並受限於農村勞力不足及誘因不足等因素，因此檳榔廢園執行率偏低，爰該署盤點所面臨問題並參照各方意見，修正執行方向如次：
（一）調整受理期間：改為全年均可受理。
（二）調整執行方式：「廢園」及「轉作」可分項於不同年度執行。
（三）導入平地廢園及提高誘因：廢園每公頃補助15萬元。倘再轉作推薦作物，平地可再補助種苗費每公頃5萬元，計補助20萬元。山坡地除可補助種苗費外，再加碼補助田間管理費每公頃10萬元，計補助25萬元。
（四）增加轉作作物選擇：由試驗改良場所、中央與地方政府共同推薦無產銷之虞的作物，並滾動檢討及補充品項。推薦轉作作物包括油茶、油柑、綠竹筍、茶、芒果、新興柑桔（除柳橙、文旦、椪柑、桶柑、茂谷柑、海梨柑以外）、牛樟、番石榴、羅漢松、檸檬、酪梨、板栗、臺灣香檬，以及相思樹、楓香與杜英之短期造林樹種等16項作物。
（五）成立作物技術服務團：提供轉作作物的栽培技術及現場指導，並不定期舉辦研討及講習會。
（六）媒合契作與強化宣導：1. 產地說明會：輔導農企業與農民契作契銷，由農民提供廢園土地轉作，業者負責產品銷售，於各產區辦理宣導說明會，除說明輔導措施外，並邀請業者至現場說明擬契作條件、權利及義務等。2.消費地宣導：由中華民國消費者文教基金會於北、中、南部辦理檳榔危害健康座談會、宣傳活動及記者會等，對社會大眾說明檳榔對人體的危害，減少消費量。
經以上精進措施，2017年當年即完成廢園面積614.78公頃，從2014至2016年執行的119.41公頃，增加了495.37公頃，大幅提高轉作成效，2014至2017年合計執行734.19公頃。
二、「108～110年檳榔廢園及轉作計畫」推動歷程
（一）農委會農糧署依據2017年執行計畫的經驗並聽取各方意見，檢討修訂「108～110年度輔導檳榔廢園及轉作計畫」，並經行政院於2018年12月14日核定，賡續辦理檳榔廢園及轉作。
（二）2019年2月13日召開「108～110年檳榔廢園及轉作作業規範會議」，請地方政府召開轉作說明會，並邀請農企業參與契作的合作模式及推薦轉作作物品項，與試驗改良場所提供技術服務及研發省工栽培機械等，並陸續滾動修正作業規範。
（三）鑑於部分農民仍有轉作需求，於2020年5月11日函報行政院同意延長受理申請期限至2020年12月底，並據以修正「108～110年檳榔廢園及轉作作業規範」，提高廢園及轉作目標至700公頃，至2020年11月底，完成廢園及轉作約304公頃。
三、推動檳榔廢園轉作遭遇的困難
（一）國內市場仍有檳榔消費需求：檳榔在國內市場仍有特定消費族群，多數產區的檳榔種植收益仍佳，且轉作造成短期內無收入，導致影響農民參與廢園轉作意願。
（二）措施不具強制力：本計畫所推動輔導檳榔廢園及轉作的對象為農民私有的農牧用地，無法以公權力強制執行或禁止種植，僅能以政策引導及加強宣導等方式，提高農民轉作意願。
（三）農村人口老化與缺工：檳榔在栽培上屬相對省工作物，且管理採收等作業多由專業盤商包園代為處理；轉作其他作物需投入成本，且老農重新學習經營挑戰度高。
轉變社會風氣，讓轉作加速推動
基於國民健康與國土保育，政府積極推動檳榔廢園轉作及宣傳工作，近年國內檳榔的種植面積呈現縮減趨勢，惟種植檳榔有其產業背景與消費市場的需求，未來除持續推動轉作，亦可配合公私部門加強教育宣導社會大眾勿嚼食檳榔，以轉變社會風氣的方式減少檳榔消費，達成調減檳榔種植面積與減少嚼食檳榔對大眾危害的目標。
昔日的檳榔園經農民廢園轉作，成為新興柑桔的園地。（攝影／黃毛）
完整文章請見《豐年雜誌》2021年2月號
