文／江昺崙，陳慧萍
李登輝1988年接任總統，正好是國際情勢最嚴峻的時刻，他除了要挺過政壇的驚濤駭浪，政務也面臨內外交迫的處境。1986年，關稅暨貿易總協定（GATT）烏拉圭第8回合談判將農業自由化列入議程，再加上美國301法案的壓力，臺灣被國際逼得不得不走向貿易自由化，讓臺灣農業站上了發展的十字路口，必須面對方向上的抉擇。如何妥善安排各方勢力的矛盾，在「農本主義」與政治現實中取得平衡，成為李登輝執政之後，面臨的最大挑戰。
李登輝十分清楚國際自由貿易的潮流，臺灣若要維持經濟穩定發展，就必須開放市場，面對國際的競爭壓力，在農業上堅持「保護主義」是行不通的。政府一方面必須照顧農民，但另一方面也必須調整農業政策，開放外國農產品進口。身為最高領導人，不能再單純以農業本位來施政，必須兼顧所有產業的平衡，往「務實」的路線進行調整。
內外情勢催化80年代農民運動
臺灣首先面對的外在挑戰，是國際情勢的變化。1984年美國更進一步提出《中美食米協議》，限制臺灣稻米出口數量。時任臺灣省主席的李登輝，為了降低稻農所受到的衝擊，提出「稻米生產及稻田轉作六年計畫」，並試圖將臺灣農業發展主軸，從原本自給自足的稻米產業，調整成以經濟作物或進口替代為主的雜糧作物。
1980年7月，時任臺北市長的李登輝在北投八仙里慰問幫助農民收割的國軍，親自操作脫穀機。國軍協助割稻背後其實是農村勞動力的流失，為因應內外因素下的農業轉型，李登輝後來任省主席時提出「8萬農業大軍」的政策。（圖片來源／翻攝自國史館出版《李登輝總統照片集》）
內部的挑戰則是來自於社會矛盾：李登輝擔任副總統的時候，正是臺灣社會運動的「狂飆年代」，各種運動思潮猶如星火，遍地爆發。除了民主運動，即黨外人士不斷衝撞威權體制，並於1986年突破戒嚴令成立民進黨之外，當時農民運動也風起雲湧，由於臺灣農村的問題不僅只是農業產銷而已，還有許多土地徵收及環境公害的爭議，結合起來，就形成了遍地烽火的農民抗爭事件。
在1988年4月26日一場大型抗爭當中，山城農權會的林豐喜號召將近五百臺農機具上街抗爭，與警方發生衝突，農機具甚至一度衝向總統府，最後被鐵網攔了下來；雲林縣農權會領導者、後來曾任立委的林國華宣告於5月20日再度進行抗議。目的是要讓本土出身，農經專業背景的李登輝總統聽到他們的訴求、重視農村的困境。
5月20日當天，總統府周圍早已佈滿重兵，軍警單位嚴陣以對，社運界也傳聞今天警方及軍方將強力掃蕩抗議份子，以儆效尤。
林國華女兒、現任古坑鄉鄉長林慧如說，警方嚴加戒備，也是有被先前的「426運動」嚇到，那時候他們開了「鐵牛車」（耕耘機）到街頭，衝撞總統府的拒馬，表達我們農民的憤怒。後來還說下次抗議要開怪手上來，警察就真的嚇到了。
參加520農運的農民在遊行時發送蔬菜給臺北市民。但這輛載著農民與蔬菜的貨車，卻在事後被警方指控載運攻擊警方的石頭。（攝影／黃志勳）
設立農業部等七大訴求 520餘響至今猶在
到了520當天早上，雲林農權會帶了將近兩千名雲林鄉親，加上各地前來聲援的農民約一千人，其餘聲援者約兩千人，總計大約五千人左右上街遊行。在這場運動當中，雲林農權會提出了七大訴求：
1. 全面辦理農民農眷保險
2. 開放肥料自由買賣
3. 增加稻米保證收購價格與收購面積
4. 廢止農會總幹事遴選
5. 廢止農田水利會會長遴選
6. 設立農業部
7. 農地開放自由買賣
遊行隊伍在臺北市國父紀念館集合，中午12點45分出發，繞經仁愛路、敦化南路、南京東路等路段，再沿中山北路至立法院抗議。遊行隊伍於下午2點20分左右抵達立法院的時候，有兩名成員到立法院借廁所，結果在裡面遭到保安警察毆打。現場群眾十分惱火，要求警方放人，並與警方發生衝突，結果在兵慌馬亂之中，詹益樺等人一氣之下，將立法院大門口的招牌拆了下來，多名抗爭者立刻遭到警方逮捕。
520農民運動當天下午警民開始衝突，最後共有百餘人被捕，運動領袖多遭判刑坐牢。（攝影／蔡文祥＠數位島嶼 CC BY-NC-SA 3.0 TW）
林慧如說：「憲兵跟警察那時候打人的方式是：把你抓進去隊伍、包圍起來打，民眾看不到他們打人，你也沒辦法指認是誰打的……。」
這場「520運動」是戰後臺灣衝突最嚴重的農民運動，也是自美麗島事件以來，鎮壓手段最激烈的社會運動，當時多名國民黨立委，還要求政府發佈緊急處分，甚至復行局部戒嚴。農委會主委陳吉仲出身屏東的農家，當時還是臺大農經系大三的學生，因為對農民的處境深感同情，所以也到現場聲援，並親眼目睹農民被暴力驅離，以及立委朱高正被警方痛毆的景象，心底受到強烈震撼。
開辦農民年金減低衝擊 鼓勵農運進一步成熟壯大
520運動最大的影響，就是影響了整體農民運動的士氣。雖然當時臺灣社會已經解嚴，但人們普遍對於威權的記憶都還非常清晰，事後警方追緝相關人士，也讓許多地方鄉親惶惶不安，擔心後續會遭到政府迫害，再加上很多中南部的鄉親也都是第一次上街頭，就被當天抗爭現場的激烈衝突所嚇壞了，很多人因而退出抗爭行列。
520農運當天入夜後，警方進一步強制驅離群眾，多位民眾在警方行動中受傷倒地。（攝影／黃志勳）
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在李登輝這方面，身為農經專家出身，長年關心農業發展，也是有史以來第一次本土出身的總統，剛就任不久，就發生了如此嚴重的農民抗爭事件，對他來說無非是一件極為尷尬、也極為艱困的挑戰。因此他立刻在事件發生後的一週（5月28日），到林國華的家鄉雲林古坑走訪，並宣示會加速農保的開辦。不久之後，李登輝領導的新政府也在1988年11月舉行第二次全國農業會議，以「開創農業發展的新境界」為主題，召集農業界人士共商農政改革對策。
1993年5月20日，農權總會以「520再出發」之名，重新集結群眾上街抗議，提出「公地放領、單一全民健保、設立農業部、農會總幹事直選、加入GATT前制訂農業因應政策」等五大項訴求。農權總會動員了一萬五千多人，聲勢頗為浩大，不過這次總統府秘書長蔣彥士及農委會主委孫明賢到現場與抗爭者直接溝通，承諾政府陸續解決問題，使得運動和平收場。
因為「520再出發運動」的關係，李登輝主動希望與農權總會的成員對話，於是邀請林國華、李江海與林慧如等人到總統官邸會面。林慧如回憶說，他們與李登輝見面最主要的訴求是通過敬老年金（老農年金），因為當時勞保跟公保都有退休金制度，只有農保沒有。
根據記者鄒景雯的紀錄，席上李登輝對林國華等人表達：「加入GATT後的農業衝擊，開辦農民年金、照顧農業人口的退休安養，都是政府該做與正在做的事。」
他甚至建議農權總會的人說：「你們應該到日本與韓國去考察，吸取國外農運的經驗，將有助於農權總會的成熟與壯大。」
GATT後於1993年底決議成立WTO（世界經貿組織），李登輝擔心加入WTO對農民造成衝擊，於是設置「農產品受進口損害救助基金」。（圖片來源／豐年社）
「對農業感情不一樣」折衝保住臺灣農業
520運動的總領隊李江海日後也回憶到那次對談，李登輝跟他們聊了將近四個小時，主要是說：「我也是臺灣人，了解農民的辛苦，但改革沒辦法立刻完成，請給我一些時間。」
李登輝意識到80年代的貿易政策對臺灣農業造成許多負面的影響，但是站在國家總體的角度來看，農業經濟不可能永遠都採取保護主義的政策，如果臺灣要加入GATT等國際組織，遲早都會面臨農產品進口的問題，因此強化農村的社會福利制度，並且提升國內農產品的競爭力，或許才能幫助農民度過轉型難關。
為了因應臺灣申請加入GATT，1988年，李登輝請農委會成立專案小組，找來經濟、法律、農業等各領域的學者專家，了解GATT的規範和談判進度，並針對各種狀況進行沙盤推演，研議對臺灣的影響。當時小組成員包括現任總統蔡英文、前大法官羅昌發、臺大農經系教授吳榮杰、前工總副秘書長蔡宏明等人。
吳榮杰表示，李登輝總統非常具有國際觀，也很有遠見，知道臺灣加入國際組織，勢必對各種產業造成衝擊，必須及早因應；他認為農經學者和經濟學者最大差別，就是「對農業感情不一樣」，李登輝非常重視農民的福利，知道市場機制不是萬能， 農業的價值不只生產，接受國際規範開放市場的同時，一定要積極論述農業的多元價值，才能保有國內農業。
李登輝由農業專家變為政治人物，一生始終關心農業政策，和臺灣歷任領導人對農業的感情不一樣。圖為1988年李登輝參觀桃園區農業改良場，操作農改場開發的雙行式蔬菜移植機。（圖片提供／國史館）
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作者：江昺崙，陳慧萍
出版：財團法人豐年社附設出版部
