參與國際供應鏈 農業淨零政策有助臺灣加入CPTPP的競爭力

香蕉農

臺灣若順利加入CPTPP,將為國內產業帶來廣大的影響,農業便是其一。(攝影/謝佩穎)

文/張靜貞 中央研究院經濟研究所研究員暨國立臺灣大學農業經濟學系合聘教授

臺灣已正式申請加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)。未來臺灣加入CPTPP後,經濟成長率將顯著增加,大部分的產業將受惠於關稅及非關稅障礙的降低,外銷動能及產值均可擴大。雖然農業會受到進口的負面衝擊,但相對地,國內的消費者將受惠於較低的食品價格與生活負擔,也將為臺灣農產品出口帶來利益。另外,未來臺灣加入CPTPP,將擴大臺灣企業參與國際供應鏈,在臺灣的外商公司亦會受到母公司要求碳盤查、參與碳交易,農業淨零政策將有助於臺灣加入CPTPP產業的因應調整。

臺灣已於2021年9月22日正式申請加入CPTPP。CPTPP是一個「高品質、高標準」的區域貿易協定典範,具有全面自由化、法規鬆綁、與時俱進等特色,目前所整合的經貿範圍內人口規模將近5億(占全球7%),總GDP超過11兆美元(占全球13.1%),而臺灣與CPTPP會員國的貿易占臺灣貿易總值超過24%。

CPTPP的影響需待談判結果而定 消費者福利普遍顯著提升

根據國家發展委員會的初步評估,臺灣加入CPTPP後,至2044年經濟成長率的增幅預計達2個百分點以上,大部分的產業將受惠於關稅及非關稅障礙的降低,外銷動能及產值均可擴大,但部分產業(例如農業與汽車產業)則會受到負面的衝擊。關於農業受衝擊的產品,可從進口與出口兩個角度來分析。

從進口農產品來看,根據行政院農業委員會的資料,臺灣農產品受到平均約15.6%進口關稅的保護。2020年除83.5%的進口稅項仍受到此關稅保護外,也有約20項重要農產品是透過非關稅的方式來予以保護,包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、柿子、桂圓肉、東方梨、香蕉、鹿茸、液態乳、雞肉、豬腹脇肉、動物雜碎等,因此這20項農產品將會是最受到關切的項目。

其次,如從CPTPP成員國所關切的出口農產品來看,CPTPP主要成員國多以牛肉、雞肉、豬肉、鮮奶、雞蛋等畜產品為出口或生產大宗項目,如澳洲、加拿大、智利、日本、墨西哥、紐西蘭等;稻米則相對上對日本、越南較為重要,墨西哥、馬來西亞生產較多熱帶植物或水果,而紐西蘭、智利等生產較多溫帶水果。由此對照臺灣目前自CPTPP會員國進口農產品品項,主要是以肉品及食用雜碎、水產、乳製品、禽蛋、溫帶水果等為主,而主要進口來源國為日本、澳洲、紐西蘭、馬來西亞等,其中澳洲與紐西蘭皆為農產出口大國,包括乳製品、肉類、奇異果、羊毛等,因此畜產品、水產品、溫帶水果、熱帶植物等均被視為臺灣加入CPTPP會特別關切的品項。

當然,加入CPTPP對臺灣農業的影響不僅是來自進口的負面影響,也將為臺灣農產品出口帶來顯著利益,這須視臺灣與CPTPP各會員談判結果而定,也須觀察CPTPP成員與新申請加入成員的談判進展。不過,有兩種正面的經濟效益也不容忽視。由於臺灣農家所得有高達8成是來自「非農業所得」,只有2成來自「農業所得」。如果臺灣加入CPTPP將使大部分的工商產業受惠,應可活絡地方經濟,且大幅增加「非農業所得」,而提升整體的平均每戶農家所得。此外,由於CPTPP是高規格的自由貿易協定,加入CPTPP將大幅降低進口關稅,使得農產品的進口價格下降,減輕消費者物價指數(consumer price index,CPI)上漲的壓力,臺灣消費者將受惠於較低的食品價格與生活負擔,消費者福利將顯著提升。

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臺灣目前自CPTPP會員國進口農產品品項,主要為肉品、水產、乳製品、禽蛋、溫帶水果等等。(攝影/邱家驊)

擬定農業淨零排放政策 有助臺灣接軌國際

農業淨零排放政策也有助於臺灣加入CPTPP的因應調整,在國際2050年淨零碳排趨勢下,因應「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM,亦稱為碳關稅)及各國碳定價政策,許多全球供應鏈下的企業受到母公司要求碳盤查,進行內部製程改善與效率提升,參與碳交易。

綜觀全球碳定價實施狀況,可分為碳排放交易與碳稅(費)兩種模式,依實施國家的國情設計,各有優劣,但均可落實降低溫室氣體排放與管制碳產品的目的。根據世界銀行2020年的統計,目前全世界受管制的碳排放量約達120億噸,約占全球溫室氣體排放量的22.3%。其中碳排放交易約90億噸,約占總管制量的四分之三,而受到碳稅(費)管制的約30億噸,僅占四分之一。

如表一所示,目前實施碳定價制度的國家共計四十多國,其中約三十多個國家採用碳排放交易體系,也有二十多個國家採用碳稅(費)制度,以歐洲國家居多,臺灣正在規畫實施碳稅及碳交易制度。而芬蘭、波蘭、挪威、瑞典、丹麥、斯洛維尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、愛爾蘭、冰島、英國、法國、西班牙、葡萄牙、列支頓斯登、加拿大、以及日本部分地區則是同時實施雙制度。值得注意的是,在已實施碳稅的國家及行政區當中,多半已實施排放交易系統,且通常將已受碳排放交易管制的對象免除課徵碳稅或碳費。

表一、實施碳排放交易與碳稅(費)制度國家的現況彙整

圖一為全球實施碳稅國家的分布以及稅率比較,因各國制度設計與供需不同,碳稅的落差極大,目前最高的是瑞典,達每噸137美元,而波蘭最低每噸僅1美元。整體看來,發展程度較高的國家,碳價金額普遍較高。若以人均碳稅占人均總稅的比重作為國家仰賴碳稅管制的指標,則此指標與碳定價具有正向的相關性。

臺灣碳訂價制度設計以「碳費」的方式收取,建立一個類似空氣汙染基金的單位,專款專用、公開透明,並接受立法院監督。聚焦在碳費的徵收對象與費率上,收取費用將用於發展低碳技術與經濟。

而碳交易制度雖是推動淨零排放的絕佳手段,但臺灣受限國際因素、權責劃分等問題,加上並未制訂碳排放核配機制,目前僅環保署的「溫室氣體減量抵換資訊平台」,未來仍需要進一步的能力建構,並發展次級市場的功能,與國際接軌。

另外,碳盤查就像「健康檢查」,是「減碳基本功」,全臺估計19萬家企業需要「碳盤查」,但目前的標準、資源、驗證能量都嚴重不足,未來宜簡化碳盤查指引,提供中小企業、服務業使用,另鬆綁國內機構加入查驗,以擴大量能,進一步活絡碳交易市場。

降低CPTPP負面衝擊的建議

作為一個小型、開放的經濟體,臺灣必須審慎思考如何同時面對CPTPP高規格談判與碳關稅的挑戰,避免臺灣中小企業被跨國企業的碳中和供應鏈排除在外。在臺灣加入CPTPP的農業因應對策方面,除了寬列「農產品受進口損害救助基金」,以降低CPTPP對臺灣農業的負面衝擊,並爭取重要敏感農產品排除降稅,或採取較長的降稅期程等優惠外,也須多與農民及供應鏈業者溝通,提早準備。以下為幾點建議:

一、農業部門應善用「農產品受進口損害救助基金」全面提升專業農的技術與產能,鼓勵高齡老農退休,輔導兼業農離農離牧,並以專業農為主力,引領在地供應鏈展現韌性,生產高值化產品,正面迎戰進口農產品的競爭。

二、CPTPP涉及食品安全、衛生檢疫、商品標示等法規制度的透明化及標準化,也關注海洋資源枯竭及致力打擊非法、未通報、未規範(Illegal,Unreported and Unregulated,IUU)漁業等環境議題。因此,臺灣須建立產官學夥伴關係,透過智慧型管理與監控系統、資源存量調查與承載力分析、設置保護區等,建構符合國際保育公約與食安規範的永續食物鏈體系。

三、面對CPTPP帶來的出口商機,應重視對無形智財權、品種權的保護,讓臺灣成為華人地區品種、種苗、魚苗(觀賞魚與養殖水產類)、種畜等技術的研發基地,並以異業聯盟方式,運用「六級化產業」概念運籌帷幄,賺取更高的附加價值。從早期的Made in Taiwan(臺灣製造),提升至Made with Taiwan(與臺灣共同製造),進而與友邦共享CPTPP所共創的附加價值。

四、為因應碳關稅及各國碳定價政策,臺灣的農業淨零排放政策,尤其是「農業碳匯」,應重視如何與國際接軌,一方面定期透過CPTPP談判與各國交換意見,了解國際社會的減碳趨勢與作法;一方面可與友邦建立雙邊的減碳技術合作平臺,以協助臺灣產官學合作開發相關技術,建立國際認可的土壤碳匯、森林碳匯及海洋碳匯認證與評價制度,以利推動碳交易制度,增加臺灣加入CPTPP產業的國際競爭力,也為農業部門帶來商機。

種苗
臺灣應重視對智財權、品種權的保護,讓臺灣成為華人地區品種、種苗、魚苗、種畜等技術的研發基地。(攝影/張家瑋)

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