文／陳玠廷 農業科技研究院農業政策研究中心副主任
陳慧蓉 農業科技研究院農業政策研究中心研究專員
在能源轉型、淨零路徑等議題不斷為各界所重視的臺灣社會，在各產業部門中原是最具「永續」潛力的農業部門，卻往往陷入與產業永續發展衝突的兩難困境。舉例言之，現行太陽能光電的各種發展模式中，農業部門被期待的貢獻，無論是「農電共生」、「漁電共生」、「畜電共生」等經營模式，目前皆不脫朝向「農地利用」的方向進行，進而導致看似立意良善、充滿進步價值的策略，造成農地恐被蠶食鯨吞的疑慮與結果。
回顧國家發展委員會於2022年3月公布的「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」的四大目標願景：能源轉型、產業轉型、生活轉型與社會轉型，可發現就理想的韌性社會建構而言，除了技術面向的發展外，也被期待能夠透過系統性策略，辨識潛在衝突、降低各種方案策略會出現的矛盾，這攸關公正轉型的討論，恰恰也回應了聯合國永續發展目標（SDGs）不遺漏任何一人（leave no one behind）的核心精神。
有鑑於此，本文首先將介紹歐盟鄉村防護（Rural Proofing）的機制，進而透過淨零碳排策略路徑的檢視為例，盼他山之石能對當前國內類似情境的發展有所反饋。
鄉村防護的背景與概念
過去歐盟的農業政策偏重於貿易，卻造成經濟發展與環境生態失衡的問題。因此，自1990年代起，歐盟開始意識到鄉村發展之於農業的重要性，並將其列為共同農業政策的第二支柱，鼓勵由下而上的發展與管理機制。在這個思潮之下，英國也逐漸發展出以鄉村為主體的「鄉村防護」，從鄉村的主體性與利益出發，檢視政策對於鄉村的影響或衝擊，從而提出改善方法。2016年歐盟也將鄉村防護納入政策之中，將此機制推展到歐盟其他會員國，甚至加拿大、紐西蘭等國也陸續跟進。
鄉村防護的作業實際如何進行呢？以英國為例，中央政府是發動鄉村防護的重要行動者，先成立核心的推動專責單位（如英格蘭的「環境、食品暨鄉村事務部」、北愛爾蘭的「農業、環境暨農村事務部」），提供統計資料、對公務員進行內部訓練，並對鄉村防護進行管理考核；接下來由各部會推派代表學習，共同探討最佳案例、共同議題，並回去各自的單位帶領這個機制的推行。除了直接制定政策的公部門之外，鄉村防護的概念也逐漸擴展至其他部門。
為了能更設身處地為鄉村著想，進行鄉村防護時，需要戴上「鄉村濾鏡」，以鄉村的角度重新檢視政策推動的公平性與影響，諸如：①什麼是鄉村期待的結果？②鄉村與都市的結果可能有什麼不同？③該結果如何在鄉村地區實現？④什麼是潛在的議題與挑戰？⑤不同種類的鄉村可能面臨什麼不一樣的情況？⑥目標族群是誰？他們可能受到什麼影響或不便？⑦鄉村性與稀疏性是否被計算入資助經費中？⑧若有的話，與其他部門的關聯與責任為何？⑨在鄉村實現該結果可能會涉及哪些機構？⑩需要哪些證據？
在執行上，鄉村防護涵蓋了「衝擊辨識」、「規模評估」、「量身訂製」、「評估調整」等四步驟，逐步檢視新的政策推動是否需要調整、如何調整？以辨識衝擊為例，就得透過質性訪談或量化資料分析，了解政策對於鄉村地區直接、間接的衝擊有哪些？接著，找到明確的證據評估這些衝擊的規模如何？隨後思考可如何修改政策使它適用於鄉村地區？例如減稅、彈性服務、活用既有資源、聯合服務、聯合採購以減少成本、善用數位傳輸等等。待修改後的政策施行後，也要持續追蹤政策的成效，評估是否需要進一步調整。
英國針對淨零政策所做的鄉村防護
2021年英國政府推出《淨零策略：重建綠生活》（Net Zero Strategy:Build Back Greener），並在第26屆聯合國氣候變遷大會（COP26）之前提交至聯合國氣候變遷框架公約。其中闡述了英國在2050之前的減碳目標，以及達成此目標的策略與方法。由於淨零的轉型經常發生在鄉村，或者涉及鄉村產業與生活，因此英國的地方政府協會──「鄉村服務網絡」（Rural Service Network）對此政策進行了鄉村防護的檢視。
在英國的淨零策略中，針對交通、自然資源、供暖與建築、工業、能源、燃料供應六大領域，設立39～85％不等的減排目標，預計採取增進綠能的生產與使用、提升能源使用效率、選擇零碳排交通工具、植樹與復育泥炭、落實碳捕捉、施行低碳農耕等等方式，達成減排目標。然而這立意良好且迫切的政策，忽略了鄉村的特殊性與實際執行的困難，以及後續可能產生的負面影響。
以交通領域來說，在2050年前每個社區都擁有淨零交通網的整體願景之下，英國政府設想從以下政策著手：增加消費者對於低碳排運具的接受度、增加公共運輸與主動運輸使用率、投資電動車充電與鐵路電氣化的基礎設施、進行運具氫氣化試驗、研發低碳海空運輸。具體措施如2030年禁售汽柴油車輛、補貼零碳排運具與充電站設立、投資鐵路電氣化與都市捷運系統、改善城鎮與城市的步道與自行車道、建立整合式的公車路網、增班與設立公車專用道等等。
套上鄉村濾鏡來看這些構想，會發現雖然交通方面的轉型含括鄉村，但是具體措施卻以都市及城鎮為主，低碳交通網絡是否真的能觸及鄉村依然是未知數，光就充電樁的設立來說，鄉村地廣人稀，設立與維護的成本會隨著距離而增加，普及到每個鄉村恐怕非常困難。若鼓勵民眾搭乘大眾運輸工具，或者改用步行與騎自行車，在都市可行，但是對於鄉村居民來說，工作、生活、就學等移動距離本身就較長，若要捨棄汽車，必須要有更即時、機動且能滿足需求的替代方案。
在燃料供給領域來說，英國政府的願景是電氣化，或在難以電氣化的部門以低碳的替代能源取代，以減少石化能源的用量。預計成立減碳與氫能利用基金，資助工業部門轉型；也建立更嚴格的石化能源用量管制標準，以抑制溫室氣體的排放。
這樣的措施對於減碳的全局來說是合理的，但若仔細思考鄉村的處境，會發現鄉村可能因此受到經濟的衝擊，因為石油、天然氣開採與運輸，可能是鄉村居民重要的生計來源，若要就此轉型，必須再多加考慮未來鄉村居民的就業前景，或者是否有新興就業機會。
而就自然資源與農業部門來說，英國政府企圖以改用低碳農法、鼓勵農園藝業者研發淨零解方、將耕地回復自然（復育森林與泥炭地）、減少可分解廢棄物掩埋等方式，達到減排固碳的目的。但是農法的改變與耕地的減少，對於農民的權益都會有所影響，在轉型過程中，農民能否有機會為自己發聲，讓社會大眾了解第一線面對的不確定性與壓力，並真正被納為減碳的推動者，都值得關注。
借鑑鄉村防護 重拾鄉村主體性的重視
儘管氣候變遷對鄉村地區依賴自然資源的產業影響甚鉅，但從當前國內外所提出的因應策略來看，鄉村與農業部門在淨零轉型的過程中，無論是所受到衝擊的因應與調適，抑或積極地在經濟轉型與培養應對氣候變遷韌性的提升上，都扮演著重要角色。因此，以公正轉型精神為前提的協作模式建立，進而反應地方利益、社會狀態，提出符合不同地理區位的發展模式，是有望解決衝突的思考方向。
鄉村防護的執行，是透過瞭解、評估並考慮政府政策對鄉村地區可能帶來之衝擊，從而確保政策得展現其對鄉村地區中既已存在的具體特質的認識，並找出在鄉村地區中更好的政策落實方式。除了重視鄉村、農業部門主體性與價值外，也透過制度的建立讓議題的倡議、中央政策的推動與鄉村、農業部門的發展成為夥伴關係。
在具體作法上，建議可以問題解決為導向，以人為本地盤點各項淨零策略對於鄉村、農民的採行障礙，包括經濟面、制度規範、心理層面、消費端、組織層面等等，搭配由下而上的諮詢及參與，讓臺灣鄉村、農業場域的淨零重點，導向鄉村發展與農業轉型的指標，甚至藉此過程找到創新的發展機會。（參考文獻請洽作者）
更多文章請見《豐年雜誌》2023年1月號
