【入世二十年的臺灣農業01】從全球到區域 加入世貿後臺灣再迎自由化浪潮 CPTPP農業的防禦與進攻

距離上一次讓農產品大規模開放進口的WTO入會已有20年之久,如今我國遞件申請加入CPTPP,農產品貿易再度迎接自由化挑戰。(圖片來源/豐年社資料庫)

「回到雷夢湖邊,來向日內瓦的地標告別,英籍摩藍主席的木槌聲,將台灣送上了,世界最大經貿組織的舞台,5個木槌聲等了12年;被確認的減讓表,登載著農民要為國家付出的血汗」,時任世界貿易組織(WTO)農業談判代表、農委會副主委陳武雄將農業入會的衝擊寫成〈浴火鳳凰〉一詩。

2022年元旦這天,我國加入WTO屆滿20年。前總統陳水扁於2001年11月20日批准我國入會條約,隔年1月1日成為WTO第144個會員,開啟臺灣貿易自由化大門,農業部門首度面臨國際化挑戰,歷經了「穩定中發展」的20年,農業部門今年將再次接下自由化的戰帖。

陳水扁在時任總統府秘書長游錫堃見證下完成WTO條約簽署。(圖片來源/總統府)

WTO在20年前展開的杜哈(Doha)回合談判以失敗收場,且WTO組織及法規改革無力,導致雙邊及多邊自由貿易協定如CPTPP、RCEP興起,涵蓋議題比WTO更廣,開放水準也更高。

中華經濟研究院區域發展研究中心主任劉大年表示,臺灣農業部門自由化程度「沒有很高」,還是以維持對WTO的承諾為主;尤其臺灣20年來幾乎沒有與貿易額高的國家洽簽自由貿易協定,少了開放市場刺激,這次將迎接大規模的自由化浪潮。

因應自由化衝擊減產  後遇糧食危機反重糧食安全

成為WTO會員後,對臺灣農業部門的影響以前面幾年比較顯著,農委會企劃處分析入會後我國農業發展情形,包括農業產值增長、農業勞動力減少且有高齡化趨勢、農業名目GDP(國內生產毛額)及實質GDP均呈現上升、農家所得正向成長、農產品進口值大幅成長且出口值也明顯成長,但農產品貿易逆差增加。

自加入WTO後,農業GDP反映前幾年衝擊較大,但隨後出口值及農業部門GDP均不斷成長。(資料來源/農委會技監參事室技監黃振德 製表/農傳媒)

長期關注貿易自由化,農業科技研究院資深研究員、曾任職中華經濟研究院WTO及RTA中心陳逸潔指出,加入WTO總體因應策略包括「產業結構、農地資源、農民」的三大調整,並因應市場開放,鼓勵農業減產,稻米當時即採取減產休耕策略。稻作面積從2000年的35萬公頃逐年減少,2003年以後維持25萬至27萬公頃水準。

後來因為WTO杜哈回合談判沒有結果,加上2008年、2012年分別遭遇糧食危機、糧價高漲,全球意識到農業與糧食安全息息相關,不該只為了因應自由化就減產、休耕、離農、離牧。陳逸潔說,「2008年後開始重視糧食安全,稻米產業提高保價收購的價格及數量就可以看得出來,不休耕並增產,還增加對地綠色補貼」。

稻米是我國主要糧食作物,稻米在剛加入WTO時整體產量大減,近年逐漸恢復,除了2020年因嚴重缺水被大面積停灌休耕,2019年產量甚至超過當初加入WTO的水準,稻米生產量的變化跟政策很有關係。

(資料來源、製表/農科院資深研究員陳逸潔 可點圖表放大。)

農委會企劃處表示,我國入會前採取管制進口或限量進口的43項農產品,為了入會,限制進口農產品品項減半,自2008年1月1日起變成只剩16項實施關稅配額,包稻米、鹿茸、東方梨、香蕉、紅豆、液態乳、花生、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、桂圓肉。

另外爭取到15項「敏感性農產品」,可採取特別防衛措施(Special Safeguard,SSG),包括花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、柚子、柿子、砂糖、液態乳、檳榔、豬腹脇肉、雞肉、動物雜碎、東方梨及稻米等。關稅配額項目與敏感性農產品有所重疊,綜合言之,截至目前為止,以關稅配額手段或特別防衛措施保護的農產品只剩20項。

追求貿易自由化  國際不再只仰賴WTO

臺灣加入WTO至今20年,承諾WTO開放的農產品項目均兌現。不過,劉大年直指,臺灣農業部門自由化程度「沒有很高,仍維持對WTO的承諾為主」,也因為WTO的改革困難,促使區域經濟組織興起,跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)於2018年12月30日生效。

陳逸潔表示,WTO的改革在杜哈回合談判後進度受阻,此後十數年間,各國各自展開雙邊自由貿易談判並簽署自由貿易協定(FTA),例如東協加三(中國、日、韓)、日越、韓歐盟、美韓、韓中國、日澳、中澳,以及這兩年的新韓美、日歐盟、美日等FTA。

從2002年東協自由貿易區(AFTA)開始,各國不斷地各自洽簽FTA,臺灣則相對停滯。即使有與其他國家洽簽FTA,但經貿規模仍有限,我國農產品自由化程度沒有進一步擴大,與20年前加入WTO時沒有太大差異。陳逸潔說,「對於國內農業而言,少了開放市場的刺激,是比較安逸平穩的。」

臺灣近年雖有簽署FTA,但對農業影響不大,CPTPP可能帶來WTO後的新一波衝擊。(圖片來源/豐年社資料庫)

臺灣於2021年9月22日遞件申請加入CPTPP,彌補20年空缺外,也迎來20年來最大挑戰。劉大年說,「CPTPP高度自由化的協定,工業全面自由化、農業高度自由化,農業自由化比率高達96%,是其他FTA中罕見的,臺灣必須做好準備」。

受保護農產品走出舒適圈  適度刺激有利產業成長

陳逸潔認為,臺灣要加入CPTPP,農委會所列出的20項農產品受到的衝擊恐怕會是最大的。她分析,20年來這20項農產品在關稅配額及特別防衛機制保護下,相對開放得少,沒有充分接受外界的刺激,因此再次上談判桌時,成為最關注的農產業。

劉大年指出,目前CPTPP的11個成員國中的農產品出口大國越南、加拿大、澳大利亞都很有可能會要求我國進一步開放特定農產品市場,紐西蘭雖然也是農產品出口大國,但臺灣與紐西蘭早有「臺紐經濟合作協定(ANZTEC)」,已在2013年12月生效,是這次加入CPTPP談判中較不必擔心的。

(資料來源及製表/農科院資深研究員陳逸潔)

劉大年說,自紐西蘭進口的包括牛肉、羊肉、奇異果、蘋果、櫻桃、洋蔥、淡菜等主要農產品,關稅不是立即降為零,就是分年調降關稅,液態乳及鹿茸採關稅配額但逐步開放,至2025年關稅降為零。

CPTPP是高度自由化的貿易協定,但市場開放是互相的,劉大年表示,農業部門在CPTPP中是高度自由化,協定可讓成員保留一些農產品不用全面開放,但既然是例外,比例就不會高,CPTPP目前11個會員國農產品零關稅比率平均96.2%,自由化程度最低的是日本78.2%,最高的是澳洲、紐西蘭、新加坡、汶萊等四國均為100%。

「臺灣是新會員,被要求自由化程度恐怕9成5是跑不掉的。」劉大年說,但臺灣對他們開放的同時,他們也會對臺灣開放,因此臺灣的農產品能爭取到更多出口空間,這是互相的。

陸續有國家要加入CPTPP,英國目前進度為成立工作小組,已拿到入場券,臺灣與中國大陸均為遞件申請階段,韓國則是宣布要啟動加入CPTPP的程序,並預計2022年4月提出申請。

劉大年評估英國的加入對臺灣影響不大,但中國推進CPTPP的進度則對臺灣有很大的影響,主要是因為即使兩岸都加入WTO,臺灣仍未給予中國大陸最惠國待遇,仍限制830項農產品自中國進口,但在CPTPP的框架下,臺灣能否繼續維持現狀就不得而知了,因此建議政府,至少要成立工作小組,臺灣拿到加入CPTPP的入場券時,應先沙盤推演準備好此項議題的因應對策。


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