口述／陳吉仲 採訪．整理／陳慧萍 攝影／王志元
農委會近年來陸續完成農民健康保險人地脫鉤、開辦農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金，我們希望透過這四大福利制度，能夠改善農民福利保障不足的問題，讓農業成為真正的職業，吸引更多讓年輕人返鄉從農。
繼農民健康保險、農民職災保險之後，《農業保險法》、《農民退休儲金條例》在2021年元旦正式上路，農民四大福利措施終於到位，這是臺灣農業非常重要的里程碑。
我們常說農業要永續，農業除了要有農地、水、空氣，更重要的是要有「人」實際去經營，才有可能永續。臺灣農業是小農制，先天面臨很多結構性問題，導致從農收入比不上非農業部門，收入差距很大，此外，與其他職業相比，農業長期以來連最基本的福利保障都不足。
農民職災保險 給予農民基礎保障
第一個是職災保險，根據全球統計，從農面臨職業傷害的人數是其他職業的4倍，但是臺灣每個職業都有職災保險，唯獨農業沒有。第二個是退休金，臺灣軍、公、教、勞都有退休年金給付，也只有農民沒有退休金，老了以後沒有基本保障，讓年輕人更不敢從農。
除此之外，從農還要面臨的最大風險是氣候，近年來極端天氣越來越頻繁，去年12月29日我們因供水吃緊，不得不宣布新竹、苗栗和臺中停灌，但與此同時，宜蘭和花蓮卻因為雨下太多而有水災損害。緊接著我們又有幾波寒流，正在採收的蓮霧、蜜棗馬上會受影響，更不用說水產養殖，只要寒害一來，魚可能就會直接翻肚，這些都是不能歸咎農民的災害。以上種種，白話文說就是「農業從業風險太高」，這些問題不解決，我們如何侈言農業永續，或說農為國本呢？
回顧臺灣農業史，1988年臺灣因加入關稅暨貿易總協定（General Agreement of Tariffs and Trade, GATT），農業遭受貿易自由化衝擊，發生「520農民運動」，隔年才有農民健康保險的開辦。雖然名義上叫做「農保」，事實上也不是真正的健保，只有死亡、殘障和生育給付，這是農民上街頭爭取來的。1988那一年我讀大三，到現在三十幾年過去了，農民的福利保障卻進展有限，這是我重視這問題的原因。
2018年11月，我們首先開辦農民職業災害保險，當時有些學者持不同意見，認為國家的職業災害保險應該訂定專法，納入所有職業，但是專法訂定需要更多時間，農民實在等不及了，因此我們堅定推動農民職業災害保險；因傷害比較容易認定，採「先傷後病」，農民中暑或噴農藥中毒等常見的職業傷害，只要就醫就有相關的給付。
農民職災保險從屏東縣試辦，到全面實施迄今，約有28萬人投保，我們精算保費每月25元，其中10元由政府補助，等於農民一個月只需繳15元，半年繳一次90元，100元還可以找10元，若工作受傷就醫，住院可以一天補助900元；若因傷無法工作，一天還可以領238元的傷害給付，給予農民最基礎的保障。
農退儲金 讓年輕人安心從農
農民職災保險有了，接著我們要推動更困難的退休儲金，當時政府正在推動年金改革，社會氛圍不利於推動農民年金，如何設計讓農民獲得退休給付的制度，是非常複雜的問題。這當中農委會與學者專家、立法委員討論過非常多種版本，經過無數次精算，最後仿照勞工退休金制度，把原本的老農津貼當成基礎給付，再結合提撥制，為農民成立退休儲金個人專戶，這是各方都能接受的最好結果。
過去每到選舉，都會有人提出加碼老農津貼，因為這是最容易讓人民有感的政見，2020大選原本也是如此，我非常感謝蔡英文總統、蘇貞昌院長全力支持，以及執政黨、特別是農業縣的立法委員，願意相信並且支持農委會推動退休儲金，來取代調漲老農津貼，讓我們能建立可長可久的制度。打破慣例不是容易的事，農委會為此舉辦不下百場座談會，每次座談，都有人要求加碼老農津貼，我記得有次在嘉義縣梅山，我向陳明文委員承諾，農委會一定會落實農民退休儲金制度，希望他能夠支持，幸好在農委會同仁的努力，以及立法院的支持下，我們真的做到了。
農業保險 讓農民不再看天吃飯
隨著極端氣候加劇，世界各國農業都面臨嚴峻挑戰，以政府支出補助開辦農業保險，已是國際趨勢。農業保險的重點，在於讓所有不歸咎農民的風險，都能以保險制度予以承擔，尤其近年來因氣候異常，臺灣農業災損年年增加，天然災害現金救助已經不足以彌補農民損失，若不開辦農業保險，農民會有越來越高比例的損失拿不回來。
前年（2019）臺東一對五十幾歲夫妻，種了1公頃香蕉，沒想到颱風只是從臺東擦邊掃過，就讓他們香蕉倒一片，50、60萬元收入就這樣沒了，但是天然災害現金救助只有7萬5,000元，我問他農委會還可以幫助什麼？他很樂觀說，只要給予低利貸款，他們就可以清洗家園，重新開始。假設這對夫妻有參加「香蕉收入保險」，1公頃保費2萬2,000元，農民負擔1萬1,000元，另外1萬1,000元由農委會負責，就可以保證60萬元收入。不這樣做，要如何把不歸咎農民的風險拿掉？不幫農民解決這些問題，誰要從農？
香蕉易受風害，經常造成農民重大損失。（圖片提供／農委會）
我在美國唸書時就有接觸農業保險議題，回國後，也發表過和農業保險有關的學術文章，印象很深刻的是，2015年大選期間，我參與蔡英文總統農業政策的討論，那時剛好遇到颱風，我提出建議要做農業保險，沒想到她講完後的隔天，馬英九總統也要求農委會做農業保險。
政見提出就要全力落實，然而，農業保險法和農退儲金條例一樣，新的制度在立法過程都很不容易，於是我們決定先行試辦，以實務經驗為參考，讓立法更周全。農委會自2017年擴大試辦農業保險，截自2020年12月底，農業保險共開辦21品項，33張保單，累積總投保面積9.4萬公頃，共有5.7萬農民投保。
推動農業保險第一個要挑戰的，其實是農民的觀念，大部分農民對保險是陌生的，要讓農民願意「自掏腰包」，與政府共同承擔風險，真的很不容易，一定要有好的宣導方式，讓農民有成本概念，進一步懂得風險趨避，農業才能往前走。隨著越來越多農民真正獲得理賠，相信未來推動會越來越順利。檢視目前農業保險試辦成果，可發現還有很多地方需要精進，第一是保單的合理性，全世界實施農業保險的國家，許多理賠率高於100%，平均70％左右，臺灣目前理賠率約66%，尚有檢討空間。
第二是保險的覆蓋率，目前近10%，農委會目標是4年內翻倍至20%。長期而言，我認為至少要提升到專業農戶的比率，也就是30%，因為專業農所得全部來自農業，加入農業保險，專業農的收入才能獲得實質保障。
總統蔡英文親自出席「農民退休儲金制度開辦典禮」，強調農退儲金讓「從農」成為可以做到退休、安心養老的職業，呼籲農民朋友：「還沒加入的趕快加入」。（圖片提供／總統府）
農業保險最終目標 推動農家收入保險
除了市場面的保險，農委會也推動政策面的強制保險，繼已發行的釋迦、香蕉2款收入型保單，今年5月將開辦豬隻死亡強制保險。早期臺灣物資缺乏，斃死豬很容易在市場流通，實施豬隻死亡保險，農方可以確保斃死豬不會被非法流用，並進一步化製處理，不僅保障食品安全，也減少農民損失。此外，今年9、10月預計將推出二期水稻納入強制投保。
農業保險還有一個重要功能，是有助於農業統計科學化，包括農民耕作什麼作物、面積多少，遇到災害損害的機率等，都可以進一步數據管理。2021年農委會將成立農業保險基金，第一年先編列2億元，並視保險推動情況逐年編列到最終的100億元，透過「再保險」將農業保險的風險分散到國外，降低農民保費負擔；同時也要培訓專業勘損人力及建立認證規範。農委會推動農業保險最終目標，是希望能做到以家戶為主的「農家保障收入」保險，讓農民所得獲得大幅度保障，毋需仰賴大幅度的補助。
農委會主委陳吉仲經常舉辦座談會，與農民直接溝通，了解農民需求。（圖片提供／農委會）
農民四大福利齊到位 彌補失落的三十年
農委會近年來陸續完成農民健康保險人地脫鉤、開辦農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金，我們希望透過這四大福利制度，能夠改善農民福利保障不足的問題，讓農業成為真正的職業，吸引更多讓年輕人返鄉從農。農業勞動力短缺、高齡化是臺灣農業面臨的嚴峻挑戰，但在農委會的努力下，過去5年，農業部門45歲以下勞動力增加八千多人，農業勞動力流失的情形正在改善。
農民四大福利措施能夠順利在2021年全部到位，我要特別感謝農委會同仁的努力，不管是農民職業災害保險還是退休儲金，對農委會來說都是全新的業務，從法案制定到規畫內容，乃至於執行都不容易，農民健康保險專案辦公室的王東良執行祕書，更是這幾項制度的重要推手。例如職災保險的認定，要有審議機制，過程很複雜，屏東縣林邊鄉曾有一位七十幾歲的阿嬤，不幸在蓮霧園底下工作時往生，家屬要申請職災保險，但沒辦法證明她是「從農死亡」，檢察官要解剖，農家無法接受；我們能做的是讓非農業部門了解農業的樣態，最後成功幫忙家屬爭取到職災保險。
農民福利制度原本就是執政者最基礎該做的工作，過去失落了三十幾年，我們只是把它補回來而已。臺灣農業還有很多基礎設施沒做好的地方，例如冷鏈設備，屠宰場的HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point，危害分析重要管制點系統制度）等等，最基本的福利制度、職業保障到位了，未來我們才可以花更多時間在產業政策和基礎環境上面，進一步提升臺灣農業的競爭力。
農委會主委陳吉仲認為，農民福利制度是執政者最基礎該做的工作。（圖片提供／農委會）
陳吉仲 行政院農業委員會主任委員
美國德州農工大學農業經濟所博士、國立臺灣大學農業經濟所碩士，曾任農委會代理主委、農委會副主委、臺灣農村經濟學會理事長、國立中興大學主任祕書、特聘教授。
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