客座總編輯|行政院農業委員會主任委員陳吉仲:四大福利齊到位,讓農業成為真正的職業

口述/陳吉仲 採訪.整理/陳慧萍 攝影/王志元

農委會近年來陸續完成農民健康保險人地脫鉤、開辦農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金,我們希望透過這四大福利制度,能夠改善農民福利保障不足的問題,讓農業成為真正的職業,吸引更多讓年輕人返鄉從農。

繼農民健康保險、農民職災保險之後,《農業保險法》、《農民退休儲金條例》在2021年元旦正式上路,農民四大福利措施終於到位,這是臺灣農業非常重要的里程碑。

我們常說農業要永續,農業除了要有農地、水、空氣,更重要的是要有「人」實際去經營,才有可能永續。臺灣農業是小農制,先天面臨很多結構性問題,導致從農收入比不上非農業部門,收入差距很大,此外,與其他職業相比,農業長期以來連最基本的福利保障都不足。

農民職災保險 給予農民基礎保障

第一個是職災保險,根據全球統計,從農面臨職業傷害的人數是其他職業的4倍,但是臺灣每個職業都有職災保險,唯獨農業沒有。第二個是退休金,臺灣軍、公、教、勞都有退休年金給付,也只有農民沒有退休金,老了以後沒有基本保障,讓年輕人更不敢從農。

除此之外,從農還要面臨的最大風險是氣候,近年來極端天氣越來越頻繁,去年12月29日我們因供水吃緊,不得不宣布新竹、苗栗和臺中停灌,但與此同時,宜蘭和花蓮卻因為雨下太多而有水災損害。緊接著我們又有幾波寒流,正在採收的蓮霧、蜜棗馬上會受影響,更不用說水產養殖,只要寒害一來,魚可能就會直接翻肚,這些都是不能歸咎農民的災害。以上種種,白話文說就是「農業從業風險太高」,這些問題不解決,我們如何侈言農業永續,或說農為國本呢?

回顧臺灣農業史,1988年臺灣因加入關稅暨貿易總協定(General Agreement of Tariffs and Trade, GATT),農業遭受貿易自由化衝擊,發生「520農民運動」,隔年才有農民健康保險的開辦。雖然名義上叫做「農保」,事實上也不是真正的健保,只有死亡、殘障和生育給付,這是農民上街頭爭取來的。1988那一年我讀大三,到現在三十幾年過去了,農民的福利保障卻進展有限,這是我重視這問題的原因。

2018年11月,我們首先開辦農民職業災害保險,當時有些學者持不同意見,認為國家的職業災害保險應該訂定專法,納入所有職業,但是專法訂定需要更多時間,農民實在等不及了,因此我們堅定推動農民職業災害保險;因傷害比較容易認定,採「先傷後病」,農民中暑或噴農藥中毒等常見的職業傷害,只要就醫就有相關的給付。

農民職災保險從屏東縣試辦,到全面實施迄今,約有28萬人投保,我們精算保費每月25元,其中10元由政府補助,等於農民一個月只需繳15元,半年繳一次90元,100元還可以找10元,若工作受傷就醫,住院可以一天補助900元;若因傷無法工作,一天還可以領238元的傷害給付,給予農民最基礎的保障。

農退儲金 讓年輕人安心從農

農民職災保險有了,接著我們要推動更困難的退休儲金,當時政府正在推動年金改革,社會氛圍不利於推動農民年金,如何設計讓農民獲得退休給付的制度,是非常複雜的問題。這當中農委會與學者專家、立法委員討論過非常多種版本,經過無數次精算,最後仿照勞工退休金制度,把原本的老農津貼當成基礎給付,再結合提撥制,為農民成立退休儲金個人專戶,這是各方都能接受的最好結果。

過去每到選舉,都會有人提出加碼老農津貼,因為這是最容易讓人民有感的政見,2020大選原本也是如此,我非常感謝蔡英文總統、蘇貞昌院長全力支持,以及執政黨、特別是農業縣的立法委員,願意相信並且支持農委會推動退休儲金,來取代調漲老農津貼,讓我們能建立可長可久的制度。打破慣例不是容易的事,農委會為此舉辦不下百場座談會,每次座談,都有人要求加碼老農津貼,我記得有次在嘉義縣梅山,我向陳明文委員承諾,農委會一定會落實農民退休儲金制度,希望他能夠支持,幸好在農委會同仁的努力,以及立法院的支持下,我們真的做到了。

農業保險 讓農民不再看天吃飯

隨著極端氣候加劇,世界各國農業都面臨嚴峻挑戰,以政府支出補助開辦農業保險,已是國際趨勢。農業保險的重點,在於讓所有不歸咎農民的風險,都能以保險制度予以承擔,尤其近年來因氣候異常,臺灣農業災損年年增加,天然災害現金救助已經不足以彌補農民損失,若不開辦農業保險,農民會有越來越高比例的損失拿不回來。

前年(2019)臺東一對五十幾歲夫妻,種了1公頃香蕉,沒想到颱風只是從臺東擦邊掃過,就讓他們香蕉倒一片,50、60萬元收入就這樣沒了,但是天然災害現金救助只有7萬5,000元,我問他農委會還可以幫助什麼?他很樂觀說,只要給予低利貸款,他們就可以清洗家園,重新開始。假設這對夫妻有參加「香蕉收入保險」,1公頃保費2萬2,000元,農民負擔1萬1,000元,另外1萬1,000元由農委會負責,就可以保證60萬元收入。不這樣做,要如何把不歸咎農民的風險拿掉?不幫農民解決這些問題,誰要從農?

香蕉易受風害,經常造成農民重大損失。(圖片提供/農委會)

我在美國唸書時就有接觸農業保險議題,回國後,也發表過和農業保險有關的學術文章,印象很深刻的是,2015年大選期間,我參與蔡英文總統農業政策的討論,那時剛好遇到颱風,我提出建議要做農業保險,沒想到她講完後的隔天,馬英九總統也要求農委會做農業保險。

政見提出就要全力落實,然而,農業保險法和農退儲金條例一樣,新的制度在立法過程都很不容易,於是我們決定先行試辦,以實務經驗為參考,讓立法更周全。農委會自2017年擴大試辦農業保險,截自2020年12月底,農業保險共開辦21品項,33張保單,累積總投保面積9.4萬公頃,共有5.7萬農民投保。

推動農業保險第一個要挑戰的,其實是農民的觀念,大部分農民對保險是陌生的,要讓農民願意「自掏腰包」,與政府共同承擔風險,真的很不容易,一定要有好的宣導方式,讓農民有成本概念,進一步懂得風險趨避,農業才能往前走。隨著越來越多農民真正獲得理賠,相信未來推動會越來越順利。檢視目前農業保險試辦成果,可發現還有很多地方需要精進,第一是保單的合理性,全世界實施農業保險的國家,許多理賠率高於100%,平均70%左右,臺灣目前理賠率約66%,尚有檢討空間。

第二是保險的覆蓋率,目前近10%,農委會目標是4年內翻倍至20%。長期而言,我認為至少要提升到專業農戶的比率,也就是30%,因為專業農所得全部來自農業,加入農業保險,專業農的收入才能獲得實質保障。

總統蔡英文親自出席「農民退休儲金制度開辦典禮」,強調農退儲金讓「從農」成為可以做到退休、安心養老的職業,呼籲農民朋友:「還沒加入的趕快加入」。(圖片提供/總統府)

農業保險最終目標 推動農家收入保險

除了市場面的保險,農委會也推動政策面的強制保險,繼已發行的釋迦、香蕉2款收入型保單,今年5月將開辦豬隻死亡強制保險。早期臺灣物資缺乏,斃死豬很容易在市場流通,實施豬隻死亡保險,農方可以確保斃死豬不會被非法流用,並進一步化製處理,不僅保障食品安全,也減少農民損失。此外,今年9、10月預計將推出二期水稻納入強制投保。

農業保險還有一個重要功能,是有助於農業統計科學化,包括農民耕作什麼作物、面積多少,遇到災害損害的機率等,都可以進一步數據管理。2021年農委會將成立農業保險基金,第一年先編列2億元,並視保險推動情況逐年編列到最終的100億元,透過「再保險」將農業保險的風險分散到國外,降低農民保費負擔;同時也要培訓專業勘損人力及建立認證規範。農委會推動農業保險最終目標,是希望能做到以家戶為主的「農家保障收入」保險,讓農民所得獲得大幅度保障,毋需仰賴大幅度的補助。

農委會主委陳吉仲經常舉辦座談會,與農民直接溝通,了解農民需求。(圖片提供/農委會)

農民四大福利齊到位 彌補失落的三十年

農委會近年來陸續完成農民健康保險人地脫鉤、開辦農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金,我們希望透過這四大福利制度,能夠改善農民福利保障不足的問題,讓農業成為真正的職業,吸引更多讓年輕人返鄉從農。農業勞動力短缺、高齡化是臺灣農業面臨的嚴峻挑戰,但在農委會的努力下,過去5年,農業部門45歲以下勞動力增加八千多人,農業勞動力流失的情形正在改善。

農民四大福利措施能夠順利在2021年全部到位,我要特別感謝農委會同仁的努力,不管是農民職業災害保險還是退休儲金,對農委會來說都是全新的業務,從法案制定到規畫內容,乃至於執行都不容易,農民健康保險專案辦公室的王東良執行祕書,更是這幾項制度的重要推手。例如職災保險的認定,要有審議機制,過程很複雜,屏東縣林邊鄉曾有一位七十幾歲的阿嬤,不幸在蓮霧園底下工作時往生,家屬要申請職災保險,但沒辦法證明她是「從農死亡」,檢察官要解剖,農家無法接受;我們能做的是讓非農業部門了解農業的樣態,最後成功幫忙家屬爭取到職災保險。

農民福利制度原本就是執政者最基礎該做的工作,過去失落了三十幾年,我們只是把它補回來而已。臺灣農業還有很多基礎設施沒做好的地方,例如冷鏈設備,屠宰場的HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point,危害分析重要管制點系統制度)等等,最基本的福利制度、職業保障到位了,未來我們才可以花更多時間在產業政策和基礎環境上面,進一步提升臺灣農業的競爭力。

農委會主委陳吉仲認為,農民福利制度是執政者最基礎該做的工作。(圖片提供/農委會)

陳吉仲 行政院農業委員會主任委員

美國德州農工大學農業經濟所博士、國立臺灣大學農業經濟所碩士,曾任農委會代理主委、農委會副主委、臺灣農村經濟學會理事長、國立中興大學主任祕書、特聘教授。

更多文章請見《豐年雜誌》2021年1月號

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