【地產地消】之六：高速公路買菜去，日本「道之驛」發展

「地產地消」概念近幾年從日本紅到臺灣，從字面上來看，這4個字可以解釋成在生產地消費，不過，到底所謂的生產地是指哪裡？臺北農地少就無法地產地消嗎？地產地消除了改變消費習慣，產地有哪些影響？放大來看，自由貿易席捲全球，對於農地零碎、生產成本高的臺灣，地產地消有什麼樣的意義？

「道之驛」是什麼？

「道之驛」是日本為因應WTO衝擊，活化地區社會所獨創的策略。「道之驛」誕生的原因為，在長程行車日增，女性及高齡駕駛者逐漸增加的情形下，為確保道路交通順暢，讓駕駛人員在一般道路亦能安心、自由停靠休息，由道路管理機關與鄉鎮公所或公益法人等，建構類似高速公路休息站的集中式可利用舒適休息空間。

由於日本國民的價值觀日益多元化，社會大眾開始追求具有特色的趣味空間，透過「道之驛」的休息空間設施，可以提供道路沿線的文化、歷史、名勝、特產品等具多元化、個性化服務及可以活用的相關資訊。同時，透過這些休息空間設施，創造個性豐富的人潮聚集空間，形成「地區核心」，營造地區活力，並透過道路連結，發揮促進地區間合作聯繫的效果。

基於上述設立背景，為提供道路利用者的「休息功能」、為提供道路利用者及地區居民的「資訊傳遞功能」、透過「道之驛」的設立將各鄉鎮連結起來，共同營造有活力的地區的「地區聯繫合作功能」等，兼具3大功能的休息設施「道之驛」，陸續於日本全國鄉鎮之間設立。

「道之驛」六大基本概念

「道之驛」係由停車場、廁所、電話等基本遊憩設施與地區自主性建構設施包括休息設施、餐廳、賣場、產物館、休閒空間、體驗工坊與體驗農場、露營設施等所形成。所以「道之驛」所提供的功能性設施服務具有六大基本服務概念：

1. 可以24小時免費使用、容量充足的停車場（至少20個停車位）。
2. 可以24小時使用的清潔廁所（至少10個便器），身心障礙者亦可使用。
3. 可以24小時使用的公共電話。
4. 原則上有專人介紹，並有提供道路與地區資訊的導引及服務設施（包括餐廳、地方產物館等），且該等設施位於距離停車場2至3分鐘的地方。
5. 關照女性、乳幼兒、兒童、年輕人、高齡者、身心障礙者等，營造無障礙空間，並充分考慮不破壞當地優美景觀的設施計畫。
6. 由鄉鎮公所等公部門團體設置的設施。

雖然停車場、廁所、公共電話均可供24小時全天候使用，但是有些「道之驛」於產物館及資訊館設置的道路資訊、醫療資訊、附近景點與道之驛資訊、設施介紹等專櫃，其營業日及營業時間，按照各「道之驛」規定時間，各有差異。

如何選擇「道之驛」地點

「道之驛」設於非高速公路的道路沿線，原則上為國道或縣道，一般不設於鄉鎮道路。其區位著眼於下列觀點考量後，設置於適切地點：

1. 休息設施便於使用。
2. 有利於地區發展。
3. 利於相關鄉鎮透過道之驛相互分擔功能。
4. 道路主管機關（如國土交通省）認為交通安全上無安全顧慮的場所。

「道之驛」設施的設置者以代表地區的鄉鎮公所或代替鄉鎮公所的公部門團體（由縣政府或地方公共團體出資三分之一以上之公益法人、鄉鎮推薦之公益法人等）與道路管理者（國土交通省：工程事務所、維護工程所；縣：縣政府、土木工程事務所等）共同設置者為主。

「道之驛」設施的設置者中，一般係由道路管理者設置停車場、廁所等休息設施，由鄉鎮公所或公部門團體設置餐廳、產物館、文化教養、觀光休閒、農業體驗等地區振興設施，雙方設施組合成「道之驛」複合化設施。地區振興設施多由鄉鎮公所、公部門團體設置，但以委託第三部門（如由JA、公益法人或工商團體等）營運者居多。

「道之驛」設施可分為「一體型」或「單獨型」兩類，兩類型所提供的服務功能大致相同，但設置主體不同。單獨型「道之驛」設施，全部由鄉鎮公所或公部門團體等自行設置：

一體型「道之驛」由道路管理者、鄉鎮公所或公部門團體等共同建設：

日本最初的「道之驛」於1991年10月至1992年4月間，在山口縣、岐阜縣、櫪木縣實驗性設立。1991年度於交通安全事業對策事業補助項目，追加「道之驛」停車場。1993年2月23日，日本國土交通省訂定「『道之驛』整備綱要」，開始全面推廣「道之驛」，由各地區按照該地區特色與創意，建構能提供道路利用者舒適的休息空間及多元化的高品質服務設施。1993年4月22日，國土交通省舉辦第1次「道之驛」登記，當時全國共登記103處。後來逐年增加，至2017年4月21日，全國共舉辦47次設立登記，目前全國共有1,117處。

「道之驛」設立流程

「道之驛」設立流程，首先由設施的設置者（鄉鎮公所或能取代鄉鎮公所的公共團體等及道路管理者）分別提出地區振興及休息設施等之計畫與構想，再經雙方進行協調，調整概念、設施計畫之後，簽訂「道之驛」相關協定。

然後再由相關單位共同制定「道之驛」整建計畫，並附（1）申請設施位置圖及配置圖、（2）申請者若非鄉鎮公所，需附獲得取代鄉鎮公所的公共團體佐證資料，（3）該設施所在縣之相關道路管理者推薦資料證明，（4）該事業計畫預定開始提供服務的明確資料等，透過該設施所在國道或縣道的道路管理者，向國土交通省道路局長提出登記申請。

經同意後，再進行相關設施整建工作。已完成登記者應於「道之驛」開始營業一個月前，向國土交通省道路局長提出開始提供服務報告。

由鄉鎮公所等單獨進行單獨型「道之驛」設施整建時，若其設施計畫符合「道之驛」6大基本概念，可附該設施所在縣之相關道路管理者推薦資料證明，逕向國土交通省道路局長提出申請。通過後，即可逕行整建。

已登記者擬變更登記內容（些微變更者除外），應先向國土交通省道路局長提出申請。有關設立「道之驛」，自計畫開始構思至開始提供服務為止之流程，詳如下圖。

已完成登記的「道之驛」必須遵守下列事項，確保提供使用者良好的服務：

1. 全體設施，特別是廁所應適當維護管理，經常保持能安全、舒適利用的環境。
2. 協助道路管理者進行有關道路資訊的收集與提供。
3. 對解說員實施研修訓練，以提高提供資訊品質。
4. 為提高全體「道之驛」的功能與魅力，應加強相互間的聯繫合作。

「道之驛」標誌

現行全國統一的「道之驛」標誌係2002年8月1日至10月3日於新聞、雜誌公開招募，所募得的作品中，經「道之驛」懇談會審查通過的設計圖案。

「道之驛」標誌，因為從造訪的道路利用者或地區居民而言，都希望能有一個容易親近、且能進行交流的場所，所以在動機上，整體係由樹和家的象徵組合而成。在左側，停車場搭配2棵樹木，顯現綠色洋溢的安樂空間印象。右側，意味著建築物和人，不單是停車空間，還包括有解說員、地區信息的傳遞等功能。

房屋裡面人的形式，係採用英文資訊、信息（information）的「i」，表示屋內可提供相關資訊的意思。同時，標誌中的樹、停車場和道路，表現出「道」這個字的「走」字旁部首印象。

為利道路使用者易於辨識，「道之驛」標誌設於設施內明顯易見之處，並於附近主要幹道指示牌上標示。

「道之驛」與JA之關聯

「道之驛」的地區振興設施係由鄉鎮公所或公部門團體設置，但以委託第三部門營運者居多，其中以委託JA營運者為最多。

再者，許多JA在「道之驛」的同一用地上設農產品直銷中心分店，或在其毗鄰地設分店的情形相當普遍。即使JA不在「道之驛」的同一用地或毗鄰地設分店，其「生產者組織」或「生產者個人」以「設攤位」或「展售產品」等多元方式，於「道之驛」設施內銷售農產品的情形相當多。

此外，JA的「生產者組織」或「生產者個人」於「道之驛」設施內設置觀光農園、體驗農園、出租農園等，協助營運的情形亦相當普遍。

在東京鄰近的埼玉縣，共設有19個「道之驛」，在全部的「道之驛」均設有與農產品直銷、體驗農園、特產品加工所相關之設施，絕大部分JA直銷站設在「道之驛」同一地點或其相毗鄰處。在埼玉縣的19個「道之驛」中，有一處名為農業公園，另一處名為果樹公園的「道之驛」，均係以農業為主題的「道之驛」。

在埼玉縣的「道之驛」，與農業或農產品直銷相關的服務內容包括：體驗農園（農場）、市民農園、農產品直銷中心、園藝花卉設施、農特產加工廠、手工體驗設施、體驗工房、鄉土料理、綠色產業資料展示專櫃、日本庭園、漁業生態棲息等。

開發中國家與日本「道之驛」

日本政府為響應撲滅貧窮的國際潮流，目前正透過世界銀行，以「道之驛」的作法，援助非洲的肯亞及亞洲的中國實施先驅性計畫，希望透過促進物流的觀點，重視道路整建，以直接使貧窮階級者受益，並透過道路硬體設施的興建，帶動地區發展，縮短開發中國家的城鄉差距。

泰國也計畫選取全國20個村落為對象，以提升地區居民所得為目標，向國際合作銀行貸款，引進日本「道之驛」的技術，建構以地區居民為主體的地區發展模式。

2004年2月17日至20日，世界銀行、國際合作銀行及日本國土交通省共同於東京舉辦「道之驛」研討會，邀請亞非洲地區10個國家負責道路整建與地區開發的政府官員15名參加，會議期間並赴四國地區愛媛縣現場視察。世界銀行並將「道之驛」標準操作程序做成「振興農村」的指導手冊，作為指導貸款對象國家運用貸款的教材範本。

「道之驛」之所以受到世界銀行及國際合作銀行等國際機構的注目，主要原因是「道之驛」技術係透過由上而下的道路管理者的整體規劃開發，以及由下而上的地區居民的創意與努力，雙方共同合作，提供道路利用者舒適的休息與多樣的高品質服務設施。透過「道之驛」的整建，地區居民可以共同參與策劃開發包括附近地區的社會經濟活動，並實際參與計畫營運，促進地區產業發展與地產地消，確有助於發揮地區活化的相乘效果。

「道之驛」營運現況評估與發展方向

根據國土交通省道路局的「道之驛」理想型態研究會於2001年1月至9月間調查結果顯示，「道之驛」設立以來，其所擁有的3大基本功能受到使用者高度肯定，且因放寬主管機關審查標準，儘量尊重地方自主性，以誘發地區高品質與多元化關聯產業的發展。但在品質方面，被使用者指出服務品質水準下降的案例亦不少，諸如：

1. 維護水準降低，雖然提供24小時服務，但並不能讓使用者充分滿意。
2. 提供設施與服務相同的「道之驛」很多，多數「道之驛」無自己的特色。
3. 設施配置不均衡，「道之驛」區域內仍有許多空地未規劃利用。各「道之驛」之間聯繫合作程度稀薄。
4. 部分「道之驛」使用者不多，造成營運虧損，致使鄉鎮公所財政告急。
5. 部分「道之驛」建築設施過於華麗，與周邊環境不相稱。
6. 中央（道路管理者）與鄉鎮公所的角色分工，未被正確認識。

根據上述「道之驛」理想型態研究會於2001年1月至9月間，針對「道之驛」利用者所做的問卷調查，其中使用「道之驛」的目的分析如下圖：

其次，對於使用「道之驛」感到滿意的項目及滿意度結果如下圖：

再者，對於使用「道之驛」感到不滿意的項目及不滿意度結果如下圖：

最後，對「道之驛」之期待與意見如下圖：

從上述「道之驛」理想型態研究會所做的調查結果顯示，使用者對於「道之驛」的總體評價滿意度頗高，也對「道之驛」的發展抱持期待的心情。但使用者對於「道之驛」的意見也不少，所以「道之驛」理想型態研究會針對各界反映提出下列改進方向：

1.對於使用者的建議必須積極檢討因應的課題：

（1）必須檢討維持清潔的廁所與可以24小時安全使用的最低限度功能等基本條件。

（2）必須檢討活用地區合作聯繫功能的多元化組合，創造符合地區特性的創新個性。

（3）必須檢討過度遵重地區自主性構思，所衍生出偏重硬體配置的現象。

（4）各「道之驛」於設施計畫及設計階段，必須檢討與周邊地區的協調。

（5）「道之驛」整建時，必須檢討活用中央（道路管理者）與鄉鎮公所等的角色分工及道路事業以外的各種支援制度，並向道路使用者適時宣傳。

  2.因應社會變遷必須檢討的課題：

「道之驛」制度自創設以來，社會狀況丕變，所以有必要針對以下各項具體檢討：

（1）因應資訊的需求與個人獲取資源的管道變化頗大，有必要檢討「道之驛」應該提供的資訊。

（2）無障礙空間的思維已成為社會標準價值，「道之驛」的基本功能亦需配合納入。

（3）由於居民參與行政意識逐漸高漲，宜考慮訂定與居民共同協議制定計畫營運應有的做法。

（4）因應將來高齡化社會，「道之驛」的功能方面，應設定未來發展為具備醫療與福祉的功能、成為地區防災據點的功能，以及貢獻國際觀光振興的功能等。

（5）今後各「道之驛」的立場至少應具備下列2大功能，其一為確保各站共通的最低限度「基本功能」，其次為各站發揮地區創意的「發展功能」。各站透過致力於建設能獲致使用者信賴的「基本功能」設施，擴大旅行者與地區居民使用頻度，以實現多元發展功能，並發揮以「道之驛」為中心的地區活化效果。

  3.「道之驛」今後的理想狀態

（1）「道之驛」功能的理想狀態

①提供在任何時間、任何人都能利用的寬敞場所與必要信息。

②實現道路利用者與地區相關人員可以多元交流的機制。

③透過計畫與營運，實現地區內與地區間的聯繫合作。

（2）確保必要的功能與實現多元化配套做法

①為維持品質的基本功能（全體「道之驛」的必要事項）。

－提供服務：適切的規模、可以24小時安全使用、清潔的設施、任何人都可以舒適、愉快使用。

－具體設施：道路上的指示牌、停車場、廁所、公共電話、資訊簡介設施等。

②以自主性配套措施充實發展功能

－建構不僅汽車駕駛者能使用，也能讓騎腳踏車者及步行者都能意識到「道之驛」是其休息場所的功能。

－提供急救醫療資訊等多樣化資訊。

－建構能實現包括高齡者在內的多世代間可以進行交流的設施。

－建構只憑民間力量難以成立的公共機能（如地區防災據點、醫療資訊提供等）

③實現計畫營運相關的多元配套措施

－建立活用當地人才的計畫體制及地區居民積極參與計畫制定之體制。

－審慎考量維護管理成本後，適切制定事業計畫。

－培育具有待客之心的人才

－維持高品質的維護水準

  4.具體改善策略

（1）為確保基本功能的必要條件

＊為確保全體「道之驛」的基本功能，再檢討必要條件並予以明確化

－建構能保持24小時安全性的體制

－建構能維持廁所清潔的體制

－建構能確保出入車輛交通安全的體制

－整建容易瞭解的標示牌等，標示設施配置及服務內容等項目。

－各站導入使用者意見調查體制（問卷調查場所、資訊交流刊物等）。

（2）有關基本功能的追蹤管考

＊導入追蹤基本功能體制並實施定期管考。

＊於基本功能設施，導入認定標誌。

＊喚起必須改善的「道之驛」的注意，並對其實施指導，若無法改善，則取消其認定。

（3）「道之驛」階層與型態的明確化

以發展功能的評鑑為前提，依據地區特性與「道之驛」的角色，釐清其階層與型態。例如：按照休息、資訊傳遞、地區聯繫合作等3種功能內容，區分為基本功能型、支援功能型、目的地型3種階層與型態。藉由階層與型態的明確區分，使用者可以依據指示牌的記號或顏色辨別「道之驛」的屬性。

（4）選定發展功能與計畫營運的優良案例

設置發展功能評鑑委員會，按照「道之驛」的階層與型態，針對其對地區的（經濟）效益、是否能適切維護管理等指標項目實施評鑑，選定發展功能與計畫營運的優良案例，公開表揚並製作優良範例專輯，以利輔導各地區以自由創意建構的發展功能與計畫營運能更高品質化及多樣化。

 

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延伸閱讀

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【地產地消】之三：組織農民，全年都有作物賣

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