撰文╱施佳良 國立政治大學公共行政系兼任助理教授
臺灣石斑魚於2022年6月遭到中國全面封殺禁止輸入，頓時造成產業恐慌。兩年後的2024年10月，臺灣龍虎斑迎來獲准輸日的捷報，成為繼青斑、龍膽石斑後第三種可以銷售日本的石斑魚種。回顧2022年中國禁輸的重大危機，有衝擊但也帶來許多正向改變，國內石斑魚產業從源頭解決結構問題，打造更安全的養殖環境，以及建立起相關查驗機制，為成功輸日打下基石。
去（2024）年10月30日，從日本傳來好消息——厚生勞動省公布臺灣養殖龍虎斑石斑魚獲准輸銷日本。多年來臺灣嘗試要將龍虎斑外銷輸日，過去日本主要擔憂有兩點，西卡毒素（ciguatoxin）與使用禁藥等問題。前者源於日本食品法規定，作為龍虎斑親代的野生虎斑，可能因生存環境影響蓄積西卡毒素，影響食安；後者則是養殖環境的用藥安全確保。
然而臺灣的龍虎斑都是養殖魚，有別於野生虎斑所生存的場域，提供親魚精卵的龍膽石斑、老虎斑種魚也均為養殖，環境中較難有西卡毒素存在。為了有檢驗數據證明，首先檢採魚苗、養殖、活魚運搬輸出成魚及賣場上架產品等，確認都無檢出後，日本於是在2023年12月派遣專家及官員前來臺灣實地訪查養殖情況，經過長達近1年的調查補件及往來，終於在10月獲得好消息。
至於另一個用藥安全的問題，則要從兩年前的事件說起。2022年6月10日傍晚，中國海關突然發布禁令，以抽檢出1件藥檢不合格為由，3天後全面暫停臺灣石斑魚輸入中國。新聞一出，隨即引起石斑魚養殖業者的恐慌，擔心無法出貨、價格會崩跌。
中國突襲宣布禁輸臺灣石斑魚 我國「產銷三箭」拓銷穩價
當年全國石斑魚養殖面積約1,475公頃，內外銷比例約4比6。其中外銷方面，約九成以活魚運搬方式出口中國，相當依賴中國單一市場。過往每年約有1萬噸出口量，然而隨著COVID-19疫情爆發，中國餐飲業蕭條，主要作為餐廳宴會高價料理的石斑魚，連帶也受到影響，出口量已銳減至6,700公噸。此時中國再發禁令，無疑是雪上加霜，滯銷的壓力陡然遽增。
事發時，時序已將進入下半年。農委會（現農業部）依據近年數據，估算下半年將受影響的出口量約3,600公噸。為紓緩銷售壓力，確保產銷順暢，農委會隨即採取「產銷三箭」策略，推動「續養緩出（目標1,000公噸）、加工凍儲及拓展外銷市場（目標1,000公噸）、擴大國內銷售（目標1,600公噸）」等。並要維持住石斑魚的池邊價格，不讓漁民嚴重虧損，使衝擊降至最低。
在應對中國方面，於藥檢的往來歷程上，中國僅在2021年向臺灣通報3件檢疫不合格，然而該次通報的批號與出口時間都不相符。漁業署先前多次循兩岸平臺請中國提供更多資訊以進一步精確追查，但都石沉大海。即便啟動擴大抽檢，將全數合格的結果回傳給中國，但依舊未獲回應。不予回應在先、藉故禁運在後，中國此舉已違反WTO貿易規範。因此農委會也同步呼籲中國遵守貿易慣例。我國政府採取持續透過兩岸平臺及WTO等管道，要求中國回到不合格退運、複檢等國際貿易慣例處理，而非藉故全面禁運。
要做養殖漁民的靠山 紓困、獎勵穩定產業
面對突如其來的禁令，產地端的茫然與焦慮正在發酵。養殖戶擔憂魚無法出貨，金流會斷鏈、周轉失靈；出現池邊價掉到每臺斤120元的傳聞，漁民擔心中盤商趁機壓價收購，導致虧損；甚至也有人大罵民進黨搞得兩岸關係緊張。但更多的是，期待有人能告訴自己：「未來會怎麼走？接下來該怎麼辦？」
當年6月12日，禁運生效的前一天，時任行政院院長蘇貞昌立即來到石斑魚主要養殖地的屏東林邊視察，並且宣布產業因應措施，力挺養殖漁民；隨後，6月17日時任總統蔡英文更是前往高雄永安視察石斑魚的加工量能，了解第一線的需要與表達支持。不只有府院對漁民的支持，農委會漁業署也在屏東、高雄等地，舉辦多場「石斑養殖漁民座談會」，並邀請在地立委、縣市政府代表等共同參與。
座談會上，首先要承受的是養殖漁民的焦慮與憤怒。有許多養殖漁民提出當下遇到的困難，「魚賣不出去，就只能先養著。會愈養愈大、成本會愈來愈高」、「已經有中盤商趁機砍價，用120元、130元來收，甚至還有低到90多元的誇張價格，賣了就賠錢。不賣，也不知道還有沒有機會出貨。」除了養殖者外，在高雄場也有魚苗業者擔心石斑魚成魚出不去，會導致上游的魚苗需求會連帶減少。
在現場承接了漁民的情緒與提問，就要有所回應。農委會展現誠意態度與堅定立場；面對漁民的提問，就是針對困難，具體地提出貸款免息措施、提高週轉金借貸額度等支持延養措施，紓解漁民的時間與成本壓力。並且說明各種獎勵三清、切片等加工及凍儲方案，以及外銷獎勵（去鱗、去鰓、去內臟處理）措施，鼓勵養殖漁民往加工、外銷方面轉變。同時宣示要維持住產地池邊價每臺斤140元的政策目標，希望養殖漁民能一起合作。
危機促成轉型契機 多元化市場從源頭解決結構問題
中國禁輸是個問題，但有時表層的問題，正反映深層結構的脆弱。石斑魚是中式宴會的常見菜色，高度仰賴中國市場，因此造成石斑魚外銷在面對中國市場變動時的風險承受度不高。期待中國重新開放，讓問題暫時消失，不等於化解問題的根源。危機就是轉型契機。
政府必須扮演好結構轉型的積極推動者，從源頭解決產銷問題。要以專業來協助完善、打造產業共好的基礎建設與環境；以及共同承擔不確定風險，設計促成改變的政策誘因，以協助降低產業轉型門檻。
1. 產銷三箭直射結構轉型 拓展多元化商品市場
該怎麼轉型？首先要分析結構脆弱點。石斑魚外銷的結構脆弱處在於過於單一的產品市場定位，即「中高價的中式宴會菜」，主要採購客群是餐廳。餐廳追求魚貨新鮮、控制成本、控制規格，使得養殖外銷偏好將養到標準規格（一條約1.6～2臺斤）石斑魚，並以活魚運搬方式輸銷中國。
隨著中國禁止輸入，對外難以找到能替代中國的餐宴市場，更要避免無法外銷的魚貨回頭倒入國內餐宴市場，造成相互削價競爭。因此最好的轉型就是拓展不同的市場類型。
透過加工做成魚排、魚片、菲力等，增加產品多樣性來觸及新消費客群，例如提供小包裝魚排方便家庭烹飪，讓石斑魚從餐廳走入家庭，以擴大市場需求及其他外銷機會。
加工量能充足與否，是關係到新商品市場是否能順利拓展的首要關鍵。農委會除了透過加工及外銷獎勵措施外，更是與加工處理廠等協調，要透過排程調整等方式，提高加工量能，以盡可能消化、滿足短時間暴增處理需求的壓力，協助臺灣石斑魚度過難關。因此便有「獎勵加工、凍儲」的獎勵政策，支持業者多開發新商品與新市場。
有了加工，就要將新商品賣到消費者手上。通路，是關鍵最後一哩路，也是與消費者直接接觸的重要介面。透過大型實體通路業者採購，以及藉電商平臺持續促銷之外，要使消費者能更認識石斑魚，進而願意購買成為家中食材。
另一方面，要加工用的原料魚，規格需要3～4臺斤，因此透過「補助延養」的政策，協助漁民能將原本活魚運搬的標準規格，養大至加工規格，同時也能舒緩時間壓力。
2. 結構轉型的關鍵 打造養殖安全環境
除了拓展多元商品市場，更讓消費者能吃得安心。要確保安全，就要從養殖環境到魚貨上市的每個環節，都要有保障。
中國以驗出殺菌用的土黴素超標與禁藥孔雀石綠為由暫停輸入。然而孔雀石綠在臺灣早已全面禁用，倘若真有殘留，恐怕也是來自養殖環境中的汙染。
為建立安全的基礎生產環境，漁業署規劃推動全面養殖普查監測，針對孔雀石綠、結晶紫等禁藥進行檢測，普查全國約1,600戶石斑魚養殖戶的養殖環境如抽驗底泥、池水等，必要時加驗魚體。同時也提升未上市魚貨的檢驗量能，並檢驗102種動物用藥與禁藥是否有超標或檢出情況，以及加強活魚運搬的管理措施，加強禁藥檢驗、申報與勾稽，以確保魚貨的安全性。經歷了近一年的普查工作，最終確認臺灣石斑魚的養殖環境都檢驗合格，可以令人放心。
半年達成產銷目標化解崩盤疑慮 內外銷超出預期 產地價維持水準
自當年6月13日中國禁止輸入臺灣石斑魚，在行政院的支持下，農委會力推產銷三箭措施，目標調節3,600公噸。到了11月30日，在各方組織、團體等共同合作下，用不到半年時間就超過目標。
國內行銷執行達到2,049公噸，超過原定目標的1,600公噸；加工及凍儲達到993公噸；而外銷至美國、紐西蘭、馬來西亞、日本、香港等國家或地區達1,713公噸，遠遠超過原定目標的1,000公噸，最後；石斑魚延養及種苗等貸款更是核准達275件。
而且產地的池邊價格也穩定維持在平均150～160元之間，沒有發生價格崩跌的問題。執行成果不僅遠遠超過預期，更是做到了向養殖漁民承諾維持池邊價格的目標。中國禁運的衝擊，至此可說是近乎消弭。
不僅如此，因著政府部門全面檢測確保臺灣石斑魚養殖環境的安全，以及建立起相關查驗機制，讓來自日本的養殖衛生相關人員來查訪時，能夠認可臺灣的努力與成果，也為龍虎斑今日獲准輸日奠定了重要的基礎。
