文／楊雋珩 人物攝影／吳尚鴻
2020年林務局「瀕危物種及重要棲地生態給付推動方案」正式上路，象徵相關部門、學者和試辦計畫地區，在累積十多年的摸索嘗試後，終於將生態服務給付概念於國內法制化的成果。不過本文採訪長期參與政策研析的國立臺北大學不動產及環境城鄉學系特聘教授洪鴻智、國立臺北大學都市計劃研究所副教授葉佳宗與國立中興大學森林學系特聘教授柳婉郁，三位教授也指出，整體而言，臺灣支持農業生態系服務價值的政策與思維，尚在起步階段，亟需受到各界的重視與推廣。
要讓農業生態系服務的概念普及化， 首先要正視農業的多元價值。農地除了提供一般人熟悉的糧食即經濟生產功能，亦包含生態、人文、防災等其他重要的服務面向，例如幫都市降溫、維護乾淨的空氣和水資源、提供休閒遊憩的空間、人文地景的傳承等。但過去臺灣的農地政策，主要以實現充足供給總量的糧食安全角度，作為衡量農地保護的主軸，如今要使農民等土地使用者在生產時，同時維持農地蘊含的生態系服務，生態給付便成為一項重要工具，誘導農民進行友善生態的農事行為，且得到相應的補貼。
劃設保護區外的新工具 以經濟學評估法計算價值
目前臺灣生態服務給付政策的發展，主要參考日本、歐盟等國家累積30年至上百年的實務經驗，卻也延伸出某些因地制宜的特色。洪鴻智提到，有別於歐盟較強調棲地型的生態給付，臺灣則將重要棲地與瀕危物種一併劃入保育標的。背後起源是，早期林務局選擇的試辦地區即涵蓋多種類型，從東北角的貢寮水梯田到西南沿海的成龍溼地，出發點便是期待該政策未來的走向，不只能照顧到生態面的物種或棲地，也能包含在地農業特色等等的文化面內涵。
「當時我們就希望可以累積多元化的經驗，而非為特定形態和關係人量身訂做，實際建立制度時，可行性才高，更能適用於個別地區的情境。」洪鴻智補充，且透過納入重要物種如石虎的保育，比起談論較抽象的棲地，更可吸引大眾去理解和支持這項政策。
到底農民創造出的農業生態服務，實際值得多少報償？價值如何量化？洪鴻智也分享，相關學者為有利政策溝通和大眾傳播，在擬定各區規範時，皆會運用經濟學中的評估方法，如直接市場價值法、成本基礎法等，使抽象價值可經由貨幣化的過程得出基本數據，同時透過民眾問卷調查、參考他國給付標準適度加權等其他步驟來完成綜合性評估，訂出最終的給付金額。
目前全臺生態給付方案的推動區域主要落在淺山，洪鴻智與葉佳宗解釋，原因是如果將臺灣環境粗分成四大塊：深山、深山與平原間的淺山、平原與海洋，「現在最大的灰色地帶就是淺山，淺山受到的威脅最為嚴重。」當深山和海洋已有國家公園、自然保護區等嚴格的區域隔離和法規形成保護體系，淺山處於自然生態和人為活動的交界地帶，生態條件雖優於開發程度最高的平原，卻正面臨都市化過程不斷進逼，導致棲地消失、破碎化的挑戰。
洪鴻智指出，討論淺山的生態保育，生態給付雖不是萬靈丹，但可部分取代傳統劃設保護區、由上而下管制的做法，使範圍廣大、與民眾生活高度重疊的淺山，獲得更好的生態維護和管理效果。
從政府代理人到市場機制 使用者理應付費給生產者
隨著政策漸漸邁向制度化發展，如何讓更多人認知甚至分擔農業生態服務背後的成本？學者們也認為，從制度設計和教育推廣下手，缺一不可。葉佳宗感嘆，過去制定彰顯農業生態系服務的政策非常困難，原因在於很難連結兩端的需求者和供給者。但假如回到生態服務給付涉及的三個核心，誰可以申請給付、給付的錢誰來出、誰來執行和稽核，洪鴻智強調，「如果這三者搭配良好，就可形成一套機制，讓大家漸漸了解，過去視為理所當然的事，其實得犧牲許多人的努力，才能一起享用。」
他分析現階段這三者的運作，第一個部分是政府端得清楚界定哪樣的行為，可確實產出好的生態服務；第二個部分，按照使用者付費的邏輯，理應是享受服務的人要付費，但當社會普遍缺乏相關概念時，目前是由政府站在公眾代理人的角度，編列預算支應最可行，不過長期目標仍希望走向市場機制；第三個執行部分，目前國內的角色主要是地方政府，但也期待有更多在地組織或社區，漸漸將生態給付的概念融入地方產業的發展。
從國土規畫的角度切入，葉佳宗也呼籲，富裕的城市應透過政策合作，去支援其他城市和鄉鎮保護生態系統服務。他解釋，即使現代社會的農產品供銷形態，已大幅弱化地緣性的影響，讓都市與鄉村地區存在著若即若離的遠距連結關係，「但其實都市的人不只是從鄉村得到糧食，也會需要它的生態服務，不是單純認為只要從國外進口農產品就可解決。」舉例生活在臺北都會區的人，因為可以輕易買到各地生產、運輸來的農產品，例如坪林的茶葉、雲林的蔬菜、彰化的米，不會認為自己生活的周邊需要農田。但另一方面，雙北市民天天享用翡翠水庫供應的水資源，若期待水庫集水區的茶農善待環境，比如藥肥少一點、坡地的侵蝕沖刷少一點，政府就應在水費中增加對茶農補貼的分額，或協助推廣友善集水區經營的茶葉產品，營造使用者和生產者間，更公平永續的互動關係。
除此之外，現在全世界都在販售各種標榜生態維護的產品，例如保護雨林、友善樹蛙的咖啡豆，葉佳宗與洪鴻智看好，現階段從消費者端去推動生態給付的觀念，回響可能更大。「以前我們對農產品要的是便宜和量，現在有越來越多人，更在乎產品生產過程的環境意義與對人體的健康。」長期來看，若能將友善生態的產品做出區隔化，就可提高農民轉變生產行為的誘因。
落實與生產脫鉤的對地給付 調節利害關係人的衝突
環顧現行其他農業補貼，如何讓生態給付更全面地整合入相關政策內容？葉佳宗提到，早期為了保護和促進糧食生產，政府主要都是對作物補貼（例如稻米保價收購），現在則慢慢轉變為對地補貼，如農糧署提出的對地綠色環境給付計畫。他認為，農地補貼和生態補貼應拆開來看，農地補貼旨在確保農地農用和糧食安全，生態補貼主要是補償農民創造生態服務的成本，兩者層次不同，但應鼓勵農民做的更多，就能領得更多。
對此，柳婉郁也提到，「臺灣現行的對地環境給付是堆疊式補貼，既有對作物也有對地，真正屬於對地環境給付、與生產脫鉤的給付金額仍然偏少。」放眼其他國家，美國政府針對保護農地、溼地有另外加碼，歐盟除了有基礎給付外，還有綠色給付、鄉村發展給付，而日本，則著重農地維持及環境改善。臺灣若能更積極將對作物給付改為對地給付，使生產不再依賴政府，才有機會回歸市場機制。在那之前，由於農業生態系服務具有外部性，她提醒，政府的角色除了持續透過政策制定倡導理念，也要調節各利害關係人間的利益衝突。
現在國內政策主要聚焦棲地和物種，學者們也希望臺灣能逐漸跳脫明星物種的迷思，教育大眾接續關注整體生態乃至文化的保護，雖然仍有一大段路要走，至少臺灣已開始邁步。「我覺得現在就是一個「try off（嘗試）」的階段。」葉佳宗總結，如同他觀察在新社的水梯田，有農友因為其中幾畝田排水較差，便捨棄種植、將其當作田區排水的地方。雖然犧牲部分產量，卻意外形成一方生態池，換取到維繫水鳥棲息和具有生態觀察、觀光遊憩服務的潛在價值。這樣的例子顯示，農民操作農地的權衡取捨，經常本身就隱含生態系服務的內涵，未來只要政策助推，相信會有更多地區顯化相關成果。
