文／何宜嬨 人物攝影／吳尚鴻
「生態環境是人們得以安適生活的『本金』，運用生態環境的資源從事作物生產、文化休閒則是『利息』。惟有生態環境健康、本金充足，我們才能享有豐沛的利息，這就是生態系服務的意涵，也是林務局各項政策的運作核心。為了守護『生態本金』、讓大眾持續利用『生態利息』，生態服務給付（Payments for Ecosystem Services,PES）就是一個兼顧永續生態並照顧農民的策略。」行政院農業委員會（簡稱農委會）林務局保育組棲地經營科科長石芝菁說明，生態服務給付有時被稱作「生態薪水」，用於補貼協助保育生態的農民，給予適度的經濟支持。
給付制度系統化 化解人對動物的誤解
「這幾年，林務局與縣市政府合作推動生態服務給付制度，起因是2019年苗栗石虎多次路殺（野生動物在道路上遭車輛撞擊死亡）、《苗栗縣石虎保育自治條例》跟地方開發所引燃的爭議。當時社會大眾普遍認為，應以石虎保育為優先，甚至出現苛責苗栗縣民不重視石虎的聲浪。」從前石虎遍及全臺淺山區域（海拔1,000公尺以下），如今卻只能在苗栗、臺中及南投地區瞥見牠們的蹤跡。石芝菁闡述，一談到石虎，大家往往立刻聯想到苗栗，「由於苗栗縣的地理環境以淺山丘陵為主，加上當地居民保留了養殖家禽的農耕形態，使得苗栗縣成為石虎在臺灣西部縣市的主要分布區域。」
「法規保護石虎的同時，也限制了居民生活與發展。農民認為石虎的出現，代表土地不能開發，更擔憂會被劃入保護區。」石芝菁回憶，當年石虎彷彿成了「鄰避物種」，猶如高壓電塔，是讓人避之唯恐不及的鄰避設施。「如果不能扭轉生態環境與產業發展之間的關係，不僅僅是石虎，其他許多生活在淺山地區的瀕危物種也可能變成同樣處境。」林務局希望化解人類與野生動物之間的隔閡，於是開始了「友善石虎生態服務給付試辦方案」（簡稱石虎試辦案）。
「石虎試辦案並非臺灣生態服務給付的首例，最早是1998年的臺南官田水雉保育獎勵方案。當時臺灣的水雉數量少之又少，我們制訂了獎勵方法，一旦農民在菱角田裡發現水雉巢位，就可以領取通報獎金。另外，為了讓冬天的菱角田能繼續作為水雉跟其他水鳥的覓食區域，也推動了『水雉度冬棲地改善補助方案』。只要農民讓水田裡的水位保持在基準之上，就能領取維持棲地的獎勵。」石芝菁指出，良好的生態環境、多樣化的物種是全民共有資產，而維護它們的成本，不該只由特定區域的農民來承擔。
「我們陸續在各地做了不同類型的生態服務給付示範案，諸如貢寮水梯田、臺南水雉和宜蘭魚塭等等。利用這些案例所累積的經驗和成果，與苗栗縣、南投縣政府共同推動系統性的石虎試辦案，走向整體性的生態服務給付政策。2020年臺中市政府加入，我們也跟特有生物研究保育中心、學者專家及石虎保育協會等NGO（非政府組織）一同討論，修正成更適合石虎與在地居民共好的制度。」石芝菁說，設計單一物種給付的前提，是充分掌握該物種的生存習性與棲地樣貌，以及牠與居民之間存有何種相處難題，才能量身打造給付方案，減緩雙方衝突、促成在地守護。
石虎生態給付開跑 在地居民踴躍參與
石虎試辦案包含3個獎勵項目，首先是友善農地給付，引導農民不使用農藥、除草劑、毒鼠藥及毒餌，防止吃進毒物的小動物被石虎捕食，間接使石虎中毒；接著是自主通報給付，鼓勵農民懷疑家禽因石虎受害後，通報政府接手處理，避免自設陷阱造成石虎受傷。「民眾通報後，我們會派員去出沒地點架設相機，若相機拍到的入侵動物確定是石虎，就會再加碼1萬元獎金。」最後是社區巡護，當居民願意組成石虎巡守隊，便能影響更多社區民眾，扭轉在地居民對石虎的誤解。
「試辦案的成效相當不錯，尤其農友與居民的回饋，讓我們非常感動，支持著我們繼續努力。」石芝菁舉例，不少參與石虎試辦案的農友，看完自己農地上所拍攝到的石虎影像後，大吃一驚，原來除了石虎，還有這麼多野生動物會到他的田裡走走，無形中增加了對野生動物的親切感；也有農友表示不是為了獎金才通報，而是藉由石虎的出現，彰顯他的農田多麼天然無毒，並參加縣政府辦的表揚大會，多了一份榮譽感和自信。
根據林務局統計，石虎試辦案期間（2019～2020年），南投縣、苗栗縣與臺中市總共達成了332公頃友善石虎農地、20個社區巡守隊參與棲地巡護、177戶通報石虎入侵事件，並有248處透過自動照相機拍攝到石虎。然而，石芝菁表示，也有民眾持觀望態度，如苗栗縣政府人員曾反應，他們到現場和農民溝通時，必須再三強調不會因為拍到石虎，就強制把農地劃入保護區，才漸漸讓農民放下戒心。
獎勵強化參與動機 發展漸進式綜合策略
關於生態服務給付的進展，石芝菁進一步說明：「2021年起擴大範疇，實行了『瀕危物種及重要棲地生態服務給付推動方案』，以具有保護傘特性的4個物種與4種棲地樣態為標的。物種部分是石虎、水獺、草鴞及水雉，重要棲地則包括水梯田、水田、陸上魚塭及私有保安林。」不同物種的給付，需依物種特性與生存問題來個別考量。如草鴞與水雉同屬鳥類，草鴞卻不適合比照水雉的巢位給付。「農民可肉眼觀察到菱角浮葉上的水雉巢位，但草鴞會在隱蔽的草生地築巢，我們不希望民眾為了找巢位而翻攪草叢，這樣一來，反倒會干擾草鴞的繁殖。」
為了讓農民容易參與，重要棲地給付設計成疊加式獎勵，依照農友參與棲地維護的程度，給予不同獎勵。「當農民還不清楚自己的水田裡有哪些生物，可以先從第一層的友善耕作開始，這是『維護給付』；當他願意做更多，例如營造生態池、草生田埂或協助觀察野生動物出沒，可再領取『棲地營造給付』；當農民因前兩項作為，促進重要動、植物進駐他的田區，就能再獲得『成效給付』。」給付項目看似複雜，用意是照顧生態之際，回應農民所投注的心力。
保育類物種繁多，有民眾好奇列入物種給付的標準是什麼？為何其他物種沒有列入？石芝菁說明：「我們很樂見這些聲音的出現，代表大家認同生態服務給付這個制度，也有參與意願。目前先以活動在淺山平原地區，跟農業生產行為最密切也最有衝突的4個物種開始；除此之外，農民也可選擇以保護重要棲地的角度加入。例如三芝、石門的水梯田，是珍貴稀有保育等級『臺北赤蛙』可能的棲息地，目前雖然沒有獨立出臺北赤蛙的物種給付，但這兩個地區的農友可申請水梯田的棲地給付，同樣有保護臺北赤蛙的效果。」
她補充，又如臺灣白魚，不只溪流，在茭白筍水田與周邊灌溉排水系統中，也能瞥見牠們的蹤影。「目前棲地給付優先考量保護區周邊的農民參與，若以白魚為標的，可以先看是否符合水田的實施區域，參加棲地給付；或者發展專案的試辦案，從試辦的成效，評估是否適合發展成針對物種的給付項目。」篩選保育物種時，其瀕危程度並非單一考量，而是衡量在給付機制的保護下，能涵蓋多少當地物種的存續，妥善發揮給付制度的多元效益。
石芝菁強調：「我們的目標是逐步評估給付物種、棲地種類與實施區域，使農民跟生態都能持續受惠。要達成生態永續，不只有生態服務給付這個工具，還會搭配其他政策，譬如履歷標章的推動、有機友善農業獎勵、農村再生計畫的輔導等等，讓有意協助生態維護的農民，獲得更全面的支持。」
結合國土生態綠網 產官學跨體系攜手合作
「就名稱上來看，與生態系服務最直接相關的政策，似乎是生態服務給付，但生態系服務並非單一策略。生態服務給付不但已從區域性個案，躍升為國家政策，更是林務局所推行的『國土生態保育綠色網絡建置計畫』（簡稱國土生態綠網）之中的關鍵環節。」石芝菁闡明，臺灣保護區占全臺陸域面積比率約19.18%，已經達到生物多樣性公約愛知目標（Aichi Biodiversity Targets）所訂「2020年至少有17%的陸地和內陸水域受到保護」。然而，保護區集中於中央山脈的森林區域，而淺山及平原是臺灣人口主要活動範圍，許多生存在淺山平原的物種缺乏足夠庇護，石虎即為一典型的衝突例子。
「這些地區往往以私有地為主，要兼顧地區發展、居民生活與生態保育，不能單靠劃設保護區，必須運用生態服務給付這類整合了生活、生產與生態的政策工具。」因此2018年起，林務局推動國土生態綠網，率先盤點出臺灣各地重要的生物多樣性熱點（簡稱熱點）及關鍵區域，再規畫出生態綠網的策略藍圖，讓各單位依循專長及權責，優化、串連淺山平原的棲地環境。「道路方面，我們會跟公路建設單位合作，在路殺熱點設置動物通道；與溪流治理機關一同討論，營造更友善的溪流藍帶、種植合適的濱邊植物，擴展物種棲息範圍；在住宅或工業區，可以結合植被綠帶區域，讓動物通過或利用；農業方面，在農業生產區域也需跟農糧署合作。」
國土生態綠網的落實，需在熱點與關鍵區域之間的農業區，推動友善環境生產，而農委會農業試驗所（簡稱農試所）與農業改良場（簡稱農改場）在友善耕作的技術推廣上，提供了莫大助力。「藉由農試所的研究、農改場的輔導，讓農民改用友善農法後，既能保持作物產量，又能保護物種及棲地。尤其農民對農改場比較熟悉與信任，更願意接受農法的改變。」
譬如臺南官田一帶的農民，習慣將稻穀直接撒播，但種子往往都進到野鳥胃裡，因此農民會把種子泡過農藥再撒，可能造成更多鳥類中毒。「當時輿論沸沸揚揚，要求政府處罰用藥的農民、劃設保護區保護野鳥。我們很清楚農民的難處，頂著壓力不用處罰的手段，改以生態服務給付這類鼓勵輔導的方法，引導農民與水雉共存。」
石芝菁說，除了提供直播稻穀不使用農藥的給付外，臺南農改場也研發新的直播技術，輔導農民在撒播前先將穀種裹上一層鐵粉，有助於加速稻穀沉入田裡，避免鳥類取食。
種下友善環境的信念 生態薪水孕育綠色未來
談及生態服務給付的未來規畫，石芝菁點出三大面向：「第一，優化現行給付制度，評估不同棲地與物種需求，逐步納入給付範疇；第二，回應國土生態綠網，推動關鍵區域的友善生產與社區參與；第三，與其他農業給付政策互相配合，扮演農委會『綠色給付』政策架構中，重要的生態獎勵環節。」
她說，曾有農民回饋，就投入努力與農損比例而言，領生態薪水有點划不來，光是不能用除草劑、改用人工除草，支出成本一下子就拉高許多。「可是有些時候，他們覺得那也無妨，做得開心、有成就感比較重要。」生態薪水化作媒介，讓友善環境、生態永續的概念逐漸深植於農民心畝中。
「我們每年都會跟縣市政府開好幾次的工作會議，討論給付基準的判定依據、物種棲地的擴增需求……根據執行面上所遇到的問題對症下藥，逐一化解。」石芝菁認為，生態服務給付的存在，不但鼓勵了有心從事友善農業的農民，降低了農民投入保育行列的門檻，更拉近了社區與在地生態保育的距離，是民間與政府齊心協力推動自然永續的穩健助力。
