撰文╱楊明憲
國立臺灣大學農業經濟博士、美國傅爾布萊特計畫訪問學者,現為逢甲大學國貿系教授,曾任臺灣農村經濟學會理事長、彰化縣政府農業局局長、逢甲大學主任秘書。主要研究農業政策與發展、農業保險、糧食安全,以及國際經貿等相關議題。
1974年臺灣實施「稻穀保價收購制度」,標誌農業政策進入「補償型」階段,補助成為農業政策要項,至今已50個年頭。然而,臺灣農業補助政策多元,往往牽一髮動全身,對糧食生產與產業發展影響深遠,需要全面檢視並與時俱進檢討。為增加應對未來情勢變化的韌性,臺灣應建構「農業安全網」,參考歐盟與美國經驗,調整偏重產品及要素補貼、農業保險偏少的現狀,顧及農業生產也讓農民生活更有保障。
農業要靠政府補助,好像已變成社會大眾普遍印象,為何政府要補助農業,似乎也有許多理由,但是當在野立委要求公糧收購價格每公斤提高5元的時候,大家開始意識到這件事情可能沒那麼簡單了。
美其名因為近年來物價上漲、生產費用增加,所以要求稻穀收購價格提高,以照顧農民所得。那種植蔬菜、水果、雜糧的農民是否比照辦理?若獨厚種植水稻的稻農,是不是會吸引更多農民種植水稻?屆時稻米產量是否嚴重過剩?政府因此增額收購的稻米公糧,是不是又增加庫存管理費用,及幾年後恐怕要賤價賣出等財政支出?其他農作物減少種植,會不會造成農業生產結構不平衡,以及農食自給率的下降?
農業補助攸關產業正常發展 財政規劃、生產平衡皆須考量
公糧收購價格提高的議題並不單純,若要兼顧生產結構平衡及其他農民所得,提高公糧收購價格的同時,也要提高休耕給付與轉作獎勵,牽一髮而動全身,政府整體支出預估將增加超過100億元,值得嗎?同時提高許多相關補助,會不會也帶動受補助的肥料、農業資材及地租漲價?提高補助的受益人真的是農民嗎?還是肥料商、農業資材供應商、地主?這些連帶相關的問題都需加以斟酌。
在政治要求與專業考量下,農業部終於在去(2024)年12月23日決定輔導收購價格每公斤調高1.5元,同時增加計畫收購與輔導收購的數量,以及提高休耕給付與轉作獎勵各每公頃1萬元。預估需增加預算每年57.2億元。2天後的12月25日,農業部預告修正〈農業天然災害救助辦法〉,包括依實際生產成本及相關物價指數之增幅,檢討並修正現金救助與低利貸款之項目及額度,例如再度將水稻納入救助,並提高救助金額至每公頃2萬元;以及繳交公糧農民亦可參加水稻收入保險。
另外老農津貼每4年依消費者物價指數(CPI)成長率調整,去年1月起已從每人每月7,550元提高至8,110元;「綠色環境給付計畫」也將在今年到期,該計畫中的農業環境基本給付、作物獎勵及友善環境補貼等面向,採堆疊式補助方式,其補助對象與額度,也將進行討論與評估,以便在明年開啟後續計畫。
上述這些公糧收購或農業補助,都加深社會大眾對於農業要靠政府補助的認知,而當農業補助不斷調高的時候,會不會造成農民更加依賴政府而非市場支持?會不會影響產業的正常發展?
經濟轉型、邁入工業社會 才使臺灣農業開始接受補助
其實補助農業並非一直都有,在以農業為主的國家經濟時,農業的田賦成為政府主要稅收來源,農業也被賦予支持工業與經濟發展的角色,例如以「肥料換穀」支持肥料工業發展,以及壓抑糧價以低工資與租金來追求經濟發展,政府對農業是採取課稅(負補助)的態度。
隨著經濟轉型,臺灣農業占GDP比重於1960年代急遽下降,1969年工業部門超越農業成長,許多農業的勞動、土地及資金都不斷流向工業,農業生產於當年首度出現負成長。政府於是在1973年推動「加速農村建設重要措施」,減少影響農業的不利因素,例如廢除肥料換榖、取消田賦附徵教育費,9月公布《農業發展條例》,將「增加農民所得,提高農民生活水準」列為立法宗旨及政策目標。
1973年國內稻米已逐年減產至225萬公噸,且政府所掌握的稻穀數量只有產量的9.36%,較以往「肥料換穀」時期減少甚多,同年10月爆發中東戰爭,造成第一次石油危機,國際油價暴漲,加上因氣候異常及災害頻仍,全球糧食減產供不應求,國際米價大幅跳漲,1974年起政府實施「稻穀保證價格收購政策」,從此代表農業政策邁入「補償性政策」(compensation policies)階段。
時至今日,農業補助政策琳琅滿目,包括稻穀保證價格收購、產銷調節收購、天然災害救助、受進口損害救助、休耕給付、農業環境基本給付、轉作獎勵、契作獎勵、老農津貼、補助農業保險費等等,不一而足。補助政策都有在不同時空背景所形成的考量,但現在時空改變,補助政策是否應與時俱進?
補助政策可分為傳統與現代的思維,傳統上,均只針對某一特定作物予以保價收購(Guaranteed price purchase)或價差補貼(deficiency payment),以直接保障生產該作物農民的所得,但也造成扭曲市場機能,影響資源配置與生產效率,是一直為人所詬病之處。WTO(世界貿易組織)前身GATT(關稅暨貿易總協定)1993年底達成農業協定(Agreement on Agriculture),即對相關的農業補助政策有所規範。
補助政策有不同時空背景 應納入農業安全網整體檢視
在農業協定談判過程及之後,各國原有的補助政策紛紛改變或改革,例如歐盟共同農業政策(Common Agricultural Policy, CAP)開始大幅轉向,包括1992年大量削減價格補貼,以直接給付(direct payment)取代價格支持,為CAP的「農業安全網」(farm safety net)第一支柱,政策方向亦由維護糧食安全轉向多功能農業,即在1999年將環境保護、農村發展等多功能農業目標列為CAP的第二支柱。
日本也在1995年新訂《糧食法》取代《糧食管理法》,確立以市場為基礎的稻米價格形成機制。1998年廢止稻穀保價收購,不再干預價格,轉而以收入補償方式,以緩解價格下降對農業生產的衝擊;韓國政府農業政策改革方向與日本政府之改革方向略有差異,主要以與作物生產相關的直接給付(即稻米所得直接給付與旱作所得直接給付),以及改善農業結構的直接給付,作為政策改革兩大主軸。就整體農業安全網而言,農業保險也是這兩國積極推動的事務。
大體上,各國農業補助政策逐漸由價格支持轉向直接給付、由單一作物轉向不指定作物,重視農業補助與環境保護的多功能結合,這可視為農業補助從傳統思維走向現代化的歷程,對農產業的思維從作物單點、產業連線到各種效益交織成面逐漸擴展,以最低程度的市場干擾來進行農業補助,並從農業多功能性(multi-functionality)或非貿易關切事項中,尋求對於農業補助的立論基礎。
但是,我國稻穀保價收購政策並沒有因加入WTO而改變,甚至不斷提高收購價格,顯然與國際潮流逆勢而為,也加重未來政策改革的難度;若從1974年算起,半世紀以來收購價共提高了14次之多。不過,稻穀保價收購具有掌握公糧以確保糧食安全及穩定米價的重要意義,又是「提高農民所得」的代表性政策,不能單純的說可以取消或廢止,就現況而言,即使造成政府財務負擔加重、農業資源利用無效率、作物結構過度傾向稻米等等問題,仍只好再用其他辦法來減少水稻種植面積。
農業補助政策不能就單一作物來看,當不斷地強化稻穀保價收購的生產誘因及所得保障時,就會吸引更多農地及農民來種植水稻,導致生產過剩及政府收購量暴增,並對其他作物產和資源配置生波及效果(spillover effect)。由於農業補助政策措施多元化,彼此間又有相關與連動,欲以個別補助政策進行調整或改革,恐怕造成偏頗,因此必須從整體評估所有補助政策,並建構農業安全網將所有補助政策納入,了解彼此之間的關係,檢視是否有重覆或不足之處,才能真正達成「支持農民所得、改善農家生活」的政策目標。
農業補助政策需前瞻性應對變化 目前仍偏重產品、要素給付
檢視我國農業安全網,由以下幾項元素所構成:
1. 產品價格支持:稻穀保價收購。
2. 直接給付:休耕給付、轉作獎勵、農業環境基本給付。
以上2項屬於「綠色環境給付計畫」。
3. 要素價格補貼:肥料補貼、漁業用油補貼、專案農貸利息補貼、農田水利會費補助。
4. 風險管理:農業保險(包含家畜保險)、天災救助。
5. 安全防衛:境內外市場波動干預之產銷調節、進口管制、受進口損害救助等安全防衛機制。
6. 農民生活照顧:老農津貼、農保及農業職災保險。
上述補助政策中的產品價格支持與要素補貼,皆屬於世界貿易組織(WTO)界定的境內支持(domestic support)範疇,以稻米保價收購和休耕轉作補助為最主要的支出。削減境內支持是WTO農業談判主要議題之一,但我國在境內支持方面的支出占政府農業總支出達94%,比率遠高於美國的40%,顯然境內支持是我國農業安全網的主要支柱,而且是一枝獨秀。
反觀我國在農業保險仍處於試辦階段,包括家畜保險及農業保險保費補助,在2023年支出約6億元,占整體補貼比重不及1%,遠遠低於美國的54%,顯見農業保險並非我國目前主要農業政策。另外天災救助方面,我國以現金救助及低利貸款作為救助方式,平均每年約為26億元。
就農業安全網的架構而言,我國過度偏重產品及要素補貼政策,農業保險政策反而居於最不重要的地位,在氣候變遷及貿易自由化的趨勢下,顯然我國的農業安全網並不具有前瞻性,未必有能力因應未來環境變化,或是政府財政在產品及要素補貼政策下極易失控。未來政策改革,宜思考如何提高農業保險在農業支出的比重,並由產品及要素補貼政策支出移轉,同時搭配天災救助的基本復耕協助,則可健全我國農業安全網的架構。
農村再生、風險管理到生活照顧 五大支柱撐起農業安全網
綜合上述分析及參考國外經驗與國內政策現狀,試擬調整我國農業安全網架構。此架構由五大支柱及相關政策措施所構成:
1. 安全防衛:境內外市場波動干預之安全防衛機制(safeguard mechanism),包括境內的產銷調節、產銷失衡收購及行銷,以及邊境的進口管制、受進口損害救助等。
2. 直接給付:以「綠色環境給付」計畫為主的農業環境基本給付、作物獎勵、耕作制度獎勵、友善環境補貼等有條件的堆疊式補貼。
3. 農村發展:以「農村再生」計畫為主的地方環境生態保護、偏鄉或不利發展地區之協助,提供安全管理的農地與環境。
4. 風險管理:針對自然災害、市場波動、畜禽疫情等所造成的農業損害予以補償,包括最基本的天災救助、農業保險,以及建立業者共保、再保與政府承擔巨災損失的危險分擔機制。
5. 生活照顧:提供農民人身安全及退休生活保障,包括最普遍的農民健康保險(農保)、農業職業災害保險(農職災險)、老農津貼,以及接軌至國民年金等福利措施。
我國農業安全網之政策分布
以歐盟CAP經驗比較,其兩大支柱中的第一支柱為直接給付(含市場支持),在我國規劃架構中一分為二,即第一支柱(安全防衛)與第二支柱(直接給付),由於境內外市場波動的監控與干預,在市場經濟運作中頗為重要,我國又經常發生產銷失衡或受進口衝擊,故單獨列為第一道基本支柱,以安定民心。
直接給付相關政策措施已整合在「綠色環境給付計畫」中,故明確列為第二支柱。歐盟CAP經驗的第二支柱為農村發展,則在我國規劃架構中列為第三支柱,因強調環境保護與農村發展,且強調直接給付須交互遵守嚴格的食品衛生、環境保護、動物福利標準,並讓農地維持在良好的生產狀態,故與提供安全管理的農地、環境保護及農業多重功能有關。因此,我國規劃架構之前三大支柱即為歐盟CAP的兩大支柱。
與美國農業法案的農業安全網架構比較而言,美國的農產品計畫即為我國的第一支柱和第二支柱,而風險管理所強調的農業保險則列為我國規劃架構的第四支柱,但因考量天災救助與農業保險的結合,故以天災救助作為底層的損害補償,再結合農業保險各式保單提供充分保障,同時在危險分擔機制設計下,由政府承擔巨災的最後風險。巨災部分,在美國單獨列為另一支柱,屬於無法承保的補充性災害協助。
以上4個支柱,僅限於與生產活動相關的所得安定,亦為歐美農業政策的主要架構,為擴大農業安全網與社會安全概念結合,故在我國規劃架構中再包含生活照顧為第五支柱,即納入農保、農職災險、老農津貼,並與國民年金接軌,以提供農民退休生活保障。因此,五大支柱所構成的我國農業安全網較歐美更完整,兼顧現行政策措施,以發揮生產、生活、生態「三生」的農業特性,保障農業所得安定、照顧農民生活安心,以及維護農村生態安全的「三安」終極目標。
配合安全網規劃政策、預算架構 各支柱交互配合發揮農業多樣功能
農業安全網如何運作,讓上述五大支柱順利發揮作用,以下提出三大政策方向:
1. 天災救助改為免費農業保險,以強化風險管理:
考量政策併軌及未來性,最好的方法就是將天災救助改為免費農業保險,理賠金額與標準,與現行的現金救助一樣,而且保費由政府完全補助,但需經由投保程序,保單才會生效。同時將天災救助定位為基本保障,與其他農業保險進行有效結合,則農民投保率及保險作物覆蓋率將大為提高,而且有助於政府藉此掌握更充分的生產資訊。
2. 重視交互配合,以強化政策措施之連結性:
農業安全網既由五大支柱所構成,支柱間應互相支援配合,才能提高安全網的作用。例如「直接給付」支柱的綠色環境給付與「農村發展」的農村再生計畫交互配合,以發揮農業生產在環境保護、生態維護、農地管理、綠化景觀等多重功能,並具地域發展平衡的意義;前述的「安全防衛」與「風險管理」支柱也相輔相成,可使防護網功能更加完善。
「直接給付」的對物給付或是對地給付,分別具有不同的意義,也宜注意對物給付是否有造成產銷失衡之虞,並應將申請給付所登記的生產資訊提供至產銷平臺,以作為「安全防衛」的參考。此外,「農村發展」與「生活照顧」也可視為提升農民生活品質,農保或農職災險不只是事故給付,而應轉化為對農民健康與工作場域安全的重視,這與改善農村居住品質有關。
3. 依安全網建立政策架構及預算配置:
在農業部特別收入基金決算與計畫名稱,列有收購糧食、農畜產品供銷(糧食)、農業貸款計畫貸款數額、專案計畫、農業貸款利息差額補貼計畫等項目,尤其專案計畫中列出多達36項計畫,包括新型農機補助計畫、穩定肥料及相關資材供需計畫、農田地力綜合改善計畫、產銷調節緊急處理計畫……等等,琳瑯滿目,但難以得知整體政策架構、彼此關係,以及預算配置是否適當,因此,有可能發生重覆補貼,或是事倍功半的問題。
因此,所有政策或計畫,需要一個上位的政策架構指導,基於農業受自然、國際情勢影響具不確定性,與農民所得及生產、生活、生態三生發展的考量,所建構的農業安全網應能檢視全貌,並可檢視是否有破網需要修補,或有漏網需要再納入的政策措施。如此可使預算有較佳的配置,並可一致對應到整體目標與各政策的定位。