撰文╱楊明憲
國立臺灣大學農業經濟博士、美國傅爾布萊特計畫訪問學者，現為逢甲大學國貿系教授，曾任臺灣農村經濟學會理事長、彰化縣政府農業局局長、逢甲大學主任秘書。主要研究農業政策與發展、農業保險、糧食安全，以及國際經貿等相關議題。
1974年臺灣實施「稻穀保價收購制度」，標誌農業政策進入「補償型」階段，補助成為農業政策要項，至今已50個年頭。然而，臺灣農業補助政策多元，往往牽一髮動全身，對糧食生產與產業發展影響深遠，需要全面檢視並與時俱進檢討。為增加應對未來情勢變化的韌性，臺灣應建構「農業安全網」，參考歐盟與美國經驗，調整偏重產品及要素補貼、農業保險偏少的現狀，顧及農業生產也讓農民生活更有保障。
農業要靠政府補助，好像已變成社會大眾普遍印象，為何政府要補助農業，似乎也有許多理由，但是當在野立委要求公糧收購價格每公斤提高5元的時候，大家開始意識到這件事情可能沒那麼簡單了。
美其名因為近年來物價上漲、生產費用增加，所以要求稻穀收購價格提高，以照顧農民所得。那種植蔬菜、水果、雜糧的農民是否比照辦理？若獨厚種植水稻的稻農，是不是會吸引更多農民種植水稻？屆時稻米產量是否嚴重過剩？政府因此增額收購的稻米公糧，是不是又增加庫存管理費用，及幾年後恐怕要賤價賣出等財政支出？其他農作物減少種植，會不會造成農業生產結構不平衡，以及農食自給率的下降？
農業補助攸關產業正常發展 財政規劃、生產平衡皆須考量
公糧收購價格提高的議題並不單純，若要兼顧生產結構平衡及其他農民所得，提高公糧收購價格的同時，也要提高休耕給付與轉作獎勵，牽一髮而動全身，政府整體支出預估將增加超過100億元，值得嗎？同時提高許多相關補助，會不會也帶動受補助的肥料、農業資材及地租漲價？提高補助的受益人真的是農民嗎？還是肥料商、農業資材供應商、地主？這些連帶相關的問題都需加以斟酌。
在政治要求與專業考量下，農業部終於在去（2024）年12月23日決定輔導收購價格每公斤調高1.5元，同時增加計畫收購與輔導收購的數量，以及提高休耕給付與轉作獎勵各每公頃1萬元。預估需增加預算每年57.2億元。2天後的12月25日，農業部預告修正〈農業天然災害救助辦法〉，包括依實際生產成本及相關物價指數之增幅，檢討並修正現金救助與低利貸款之項目及額度，例如再度將水稻納入救助，並提高救助金額至每公頃2萬元；以及繳交公糧農民亦可參加水稻收入保險。
另外老農津貼每4年依消費者物價指數（CPI）成長率調整，去年1月起已從每人每月7,550元提高至8,110元；「綠色環境給付計畫」也將在今年到期，該計畫中的農業環境基本給付、作物獎勵及友善環境補貼等面向，採堆疊式補助方式，其補助對象與額度，也將進行討論與評估，以便在明年開啟後續計畫。
上述這些公糧收購或農業補助，都加深社會大眾對於農業要靠政府補助的認知，而當農業補助不斷調高的時候，會不會造成農民更加依賴政府而非市場支持？會不會影響產業的正常發展？
經濟轉型、邁入工業社會 才使臺灣農業開始接受補助
其實補助農業並非一直都有，在以農業為主的國家經濟時，農業的田賦成為政府主要稅收來源，農業也被賦予支持工業與經濟發展的角色，例如以「肥料換穀」支持肥料工業發展，以及壓抑糧價以低工資與租金來追求經濟發展，政府對農業是採取課稅（負補助）的態度。
隨著經濟轉型，臺灣農業占GDP比重於1960年代急遽下降，1969年工業部門超越農業成長，許多農業的勞動、土地及資金都不斷流向工業，農業生產於當年首度出現負成長。政府於是在1973年推動「加速農村建設重要措施」，減少影響農業的不利因素，例如廢除肥料換榖、取消田賦附徵教育費，9月公布《農業發展條例》，將「增加農民所得，提高農民生活水準」列為立法宗旨及政策目標。
1973年國內稻米已逐年減產至225萬公噸，且政府所掌握的稻穀數量只有產量的9.36%，較以往「肥料換穀」時期減少甚多，同年10月爆發中東戰爭，造成第一次石油危機，國際油價暴漲，加上因氣候異常及災害頻仍，全球糧食減產供不應求，國際米價大幅跳漲，1974年起政府實施「稻穀保證價格收購政策」，從此代表農業政策邁入「補償性政策」（compensation policies）階段。
時至今日，農業補助政策琳琅滿目，包括稻穀保證價格收購、產銷調節收購、天然災害救助、受進口損害救助、休耕給付、農業環境基本給付、轉作獎勵、契作獎勵、老農津貼、補助農業保險費等等，不一而足。補助政策都有在不同時空背景所形成的考量，但現在時空改變，補助政策是否應與時俱進？
補助政策可分為傳統與現代的思維，傳統上，均只針對某一特定作物予以保價收購（Guaranteed price purchase）或價差補貼（deficiency payment），以直接保障生產該作物農民的所得，但也造成扭曲市場機能，影響資源配置與生產效率，是一直為人所詬病之處。WTO（世界貿易組織）前身GATT（關稅暨貿易總協定）1993年底達成農業協定（Agreement on Agriculture），即對相關的農業補助政策有所規範。
補助政策有不同時空背景 應納入農業安全網整體檢視
在農業協定談判過程及之後，各國原有的補助政策紛紛改變或改革，例如歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy, CAP）開始大幅轉向，包括1992年大量削減價格補貼，以直接給付（direct payment）取代價格支持，為CAP的「農業安全網」（farm safety net）第一支柱，政策方向亦由維護糧食安全轉向多功能農業，即在1999年將環境保護、農村發展等多功能農業目標列為CAP的第二支柱。
日本也在1995年新訂《糧食法》取代《糧食管理法》，確立以市場為基礎的稻米價格形成機制。1998年廢止稻穀保價收購，不再干預價格，轉而以收入補償方式，以緩解價格下降對農業生產的衝擊；韓國政府農業政策改革方向與日本政府之改革方向略有差異，主要以與作物生產相關的直接給付（即稻米所得直接給付與旱作所得直接給付），以及改善農業結構的直接給付，作為政策改革兩大主軸。就整體農業安全網而言，農業保險也是這兩國積極推動的事務。
大體上，各國農業補助政策逐漸由價格支持轉向直接給付、由單一作物轉向不指定作物，重視農業補助與環境保護的多功能結合，這可視為農業補助從傳統思維走向現代化的歷程，對農產業的思維從作物單點、產業連線到各種效益交織成面逐漸擴展，以最低程度的市場干擾來進行農業補助，並從農業多功能性（multi-functionality）或非貿易關切事項中，尋求對於農業補助的立論基礎。
但是，我國稻穀保價收購政策並沒有因加入WTO而改變，甚至不斷提高收購價格，顯然與國際潮流逆勢而為，也加重未來政策改革的難度；若從1974年算起，半世紀以來收購價共提高了14次之多。不過，稻穀保價收購具有掌握公糧以確保糧食安全及穩定米價的重要意義，又是「提高農民所得」的代表性政策，不能單純的說可以取消或廢止，就現況而言，即使造成政府財務負擔加重、農業資源利用無效率、作物結構過度傾向稻米等等問題，仍只好再用其他辦法來減少水稻種植面積。
農業補助政策不能就單一作物來看，當不斷地強化稻穀保價收購的生產誘因及所得保障時，就會吸引更多農地及農民來種植水稻，導致生產過剩及政府收購量暴增，並對其他作物產和資源配置生波及效果（spillover effect）。由於農業補助政策措施多元化，彼此間又有相關與連動，欲以個別補助政策進行調整或改革，恐怕造成偏頗，因此必須從整體評估所有補助政策，並建構農業安全網將所有補助政策納入，了解彼此之間的關係，檢視是否有重覆或不足之處，才能真正達成「支持農民所得、改善農家生活」的政策目標。
農業補助政策需前瞻性應對變化 目前仍偏重產品、要素給付
檢視我國農業安全網，由以下幾項元素所構成：
1. 產品價格支持：稻穀保價收購。
2. 直接給付：休耕給付、轉作獎勵、農業環境基本給付。
以上2項屬於「綠色環境給付計畫」。
3. 要素價格補貼：肥料補貼、漁業用油補貼、專案農貸利息補貼、農田水利會費補助。
4. 風險管理：農業保險（包含家畜保險）、天災救助。
5. 安全防衛：境內外市場波動干預之產銷調節、進口管制、受進口損害救助等安全防衛機制。
6. 農民生活照顧：老農津貼、農保及農業職災保險。
上述補助政策中的產品價格支持與要素補貼，皆屬於世界貿易組織（WTO）界定的境內支持（domestic support）範疇，以稻米保價收購和休耕轉作補助為最主要的支出。削減境內支持是WTO農業談判主要議題之一，但我國在境內支持方面的支出占政府農業總支出達94%，比率遠高於美國的40%，顯然境內支持是我國農業安全網的主要支柱，而且是一枝獨秀。
反觀我國在農業保險仍處於試辦階段，包括家畜保險及農業保險保費補助，在2023年支出約6億元，占整體補貼比重不及1%，遠遠低於美國的54%，顯見農業保險並非我國目前主要農業政策。另外天災救助方面，我國以現金救助及低利貸款作為救助方式，平均每年約為26億元。
就農業安全網的架構而言，我國過度偏重產品及要素補貼政策，農業保險政策反而居於最不重要的地位，在氣候變遷及貿易自由化的趨勢下，顯然我國的農業安全網並不具有前瞻性，未必有能力因應未來環境變化，或是政府財政在產品及要素補貼政策下極易失控。未來政策改革，宜思考如何提高農業保險在農業支出的比重，並由產品及要素補貼政策支出移轉，同時搭配天災救助的基本復耕協助，則可健全我國農業安全網的架構。
農村再生、風險管理到生活照顧 五大支柱撐起農業安全網
綜合上述分析及參考國外經驗與國內政策現狀，試擬調整我國農業安全網架構。此架構由五大支柱及相關政策措施所構成：
1. 安全防衛：境內外市場波動干預之安全防衛機制（safeguard mechanism），包括境內的產銷調節、產銷失衡收購及行銷，以及邊境的進口管制、受進口損害救助等。
2. 直接給付：以「綠色環境給付」計畫為主的農業環境基本給付、作物獎勵、耕作制度獎勵、友善環境補貼等有條件的堆疊式補貼。
3. 農村發展：以「農村再生」計畫為主的地方環境生態保護、偏鄉或不利發展地區之協助，提供安全管理的農地與環境。
4. 風險管理：針對自然災害、市場波動、畜禽疫情等所造成的農業損害予以補償，包括最基本的天災救助、農業保險，以及建立業者共保、再保與政府承擔巨災損失的危險分擔機制。
5. 生活照顧：提供農民人身安全及退休生活保障，包括最普遍的農民健康保險（農保）、農業職業災害保險（農職災險）、老農津貼，以及接軌至國民年金等福利措施。
我國農業安全網之政策分布
以歐盟CAP經驗比較，其兩大支柱中的第一支柱為直接給付（含市場支持），在我國規劃架構中一分為二，即第一支柱（安全防衛）與第二支柱（直接給付），由於境內外市場波動的監控與干預，在市場經濟運作中頗為重要，我國又經常發生產銷失衡或受進口衝擊，故單獨列為第一道基本支柱，以安定民心。
直接給付相關政策措施已整合在「綠色環境給付計畫」中，故明確列為第二支柱。歐盟CAP經驗的第二支柱為農村發展，則在我國規劃架構中列為第三支柱，因強調環境保護與農村發展，且強調直接給付須交互遵守嚴格的食品衛生、環境保護、動物福利標準，並讓農地維持在良好的生產狀態，故與提供安全管理的農地、環境保護及農業多重功能有關。因此，我國規劃架構之前三大支柱即為歐盟CAP的兩大支柱。
與美國農業法案的農業安全網架構比較而言，美國的農產品計畫即為我國的第一支柱和第二支柱，而風險管理所強調的農業保險則列為我國規劃架構的第四支柱，但因考量天災救助與農業保險的結合，故以天災救助作為底層的損害補償，再結合農業保險各式保單提供充分保障，同時在危險分擔機制設計下，由政府承擔巨災的最後風險。巨災部分，在美國單獨列為另一支柱，屬於無法承保的補充性災害協助。
以上4個支柱，僅限於與生產活動相關的所得安定，亦為歐美農業政策的主要架構，為擴大農業安全網與社會安全概念結合，故在我國規劃架構中再包含生活照顧為第五支柱，即納入農保、農職災險、老農津貼，並與國民年金接軌，以提供農民退休生活保障。因此，五大支柱所構成的我國農業安全網較歐美更完整，兼顧現行政策措施，以發揮生產、生活、生態「三生」的農業特性，保障農業所得安定、照顧農民生活安心，以及維護農村生態安全的「三安」終極目標。
配合安全網規劃政策、預算架構 各支柱交互配合發揮農業多樣功能
農業安全網如何運作，讓上述五大支柱順利發揮作用，以下提出三大政策方向：
1. 天災救助改為免費農業保險，以強化風險管理：
考量政策併軌及未來性，最好的方法就是將天災救助改為免費農業保險，理賠金額與標準，與現行的現金救助一樣，而且保費由政府完全補助，但需經由投保程序，保單才會生效。同時將天災救助定位為基本保障，與其他農業保險進行有效結合，則農民投保率及保險作物覆蓋率將大為提高，而且有助於政府藉此掌握更充分的生產資訊。
2. 重視交互配合，以強化政策措施之連結性：
農業安全網既由五大支柱所構成，支柱間應互相支援配合，才能提高安全網的作用。例如「直接給付」支柱的綠色環境給付與「農村發展」的農村再生計畫交互配合，以發揮農業生產在環境保護、生態維護、農地管理、綠化景觀等多重功能，並具地域發展平衡的意義；前述的「安全防衛」與「風險管理」支柱也相輔相成，可使防護網功能更加完善。
「直接給付」的對物給付或是對地給付，分別具有不同的意義，也宜注意對物給付是否有造成產銷失衡之虞，並應將申請給付所登記的生產資訊提供至產銷平臺，以作為「安全防衛」的參考。此外，「農村發展」與「生活照顧」也可視為提升農民生活品質，農保或農職災險不只是事故給付，而應轉化為對農民健康與工作場域安全的重視，這與改善農村居住品質有關。
3. 依安全網建立政策架構及預算配置：
在農業部特別收入基金決算與計畫名稱，列有收購糧食、農畜產品供銷（糧食）、農業貸款計畫貸款數額、專案計畫、農業貸款利息差額補貼計畫等項目，尤其專案計畫中列出多達36項計畫，包括新型農機補助計畫、穩定肥料及相關資材供需計畫、農田地力綜合改善計畫、產銷調節緊急處理計畫……等等，琳瑯滿目，但難以得知整體政策架構、彼此關係，以及預算配置是否適當，因此，有可能發生重覆補貼，或是事倍功半的問題。
因此，所有政策或計畫，需要一個上位的政策架構指導，基於農業受自然、國際情勢影響具不確定性，與農民所得及生產、生活、生態三生發展的考量，所建構的農業安全網應能檢視全貌，並可檢視是否有破網需要修補，或有漏網需要再納入的政策措施。如此可使預算有較佳的配置，並可一致對應到整體目標與各政策的定位。
