撰文╱洪與成 攝影╱吳尚鴻
稻米是臺灣發展歷史最久、最重要的農作物，臺灣也是目前全球僅存實施稻米保價收購制度的國家，雖穩定農民收益，但也產生增加政府財政負擔、稻米生產過剩等爭議；近年政府推動稻米轉作雜糧，盼緩和對於進口貨品的高度依賴。臺灣大學農業經濟學系教授陳郁蕙認為，稻米與雜糧政策難以切割，規劃上也需要納入不同部門視野，全面思考米糧政策未來。
「其實在2007年左右，我們一度有機會取消公糧保價收購，改成直接給付制度。」曾參與WTO多邊談判、熟悉各國農業政策發展的陳郁蕙直指，當時臺灣稻米供需幾乎平衡，公糧庫存也在安全範圍，「那時候調整是最好的，有點可惜我們錯過了。」
陳郁蕙表示，臺灣從1980年代陸續推動各種稻米轉作政策至今，一路以來政策內涵變化不大，轉作政策重點，第一個就是產業結構調整，第二個是糧食安全考量。其中產業結構調整，主要目的是讓國內糧食供需盡可能平衡，「基本上我們現在是米生產比較多，缺的就是類似黃小玉（大豆、小麥、玉米），過剩的是不是可以給它降一下，缺很多的，是不是可以把它提升一點。」
「要講米的議題，其實應該連雜糧都一併討論。」陳郁蕙說，早期「唯米是糧」觀念，隨著消費者習慣改變，小麥製品的消費量幾乎與稻米相當，甚至高過稻米。稻米與雜糧同屬土地利用型農業，兩者種植面積息息相關，就像翹翹板兩端「一邊高一邊就低」，政策制定上往往牽一髮而動全身，施政需要全盤性考量，並擬定明確政策目標，才有機會達成稻米產銷平衡，甚至再迎改革公糧保價收購制度的契機。
保價收購制度刺激稻米生產 政府藉休耕、轉作控制產量
稻穀保價收購制度從1974年實施至今，仍是主導稻米價格與生產的政策。1970年代，全球糧食危機，政府為掌握糧源，透過保價收購制度，盼穩定當時仍為國人糧食大宗的稻米生產。陳郁蕙說，「稻穀保價收購制度在當下是有必要的。」稻穀保價收購制度實施後，農民不需顧慮市場價格波動，只需專心投入種植，稻米產量因此提高。
「1980年代稻米的庫存量變多了，產量也變高了。」保價收購刺激稻米生產，但生產過剩影響稻米市場價格，政府公糧爆倉、財政支出壓力等問題旋即浮現。農政單位遂於1983年起推動稻田轉作政策，鼓勵農民轉作或休耕種植綠肥，盼藉此調整稻米生產結構、恢復供需平衡。計畫實施至1996年，搭配1997年實施的「水旱田利用調整計畫」與後續計畫，往後20多年間稻米種植面積與產量確實減少。
「那時候是休耕為主、轉作為輔的概念。」水旱田利用調整計畫藉由提高水稻期作休耕獎勵，每公頃土地可領4.5萬元，1年兩個期作就有9萬元，等於農民種植綠肥就可領補助，導致休耕的面積持續增加，也使相關政策常被稱為「休耕補貼」。
然而，休耕農地過多的問題也開始浮現。陳郁蕙說，「2004年稻作種植面積比休耕面積還要少，大家嚇了一跳。」2009年起，政府開始鼓勵農民活化休耕地、讓農地恢復種植作物，2013年進一步減少休耕誘因，規定每年僅可領1期稻作的休耕獎勵，農民開始漸漸讓土地恢復耕種。
以宏觀視野檢討稻米保價收購 活用政策工具減緩潛在衝擊
「復耕的時候農民會種什麼？還是會種稻。」陳郁蕙指出，臺灣稻米的代耕發展非常完善，技術也已經確立，有收割就有通路可販售。加上保價收購制度確保收益，對於農民而言，種植水稻仍是較為熟悉且有保障的選擇。
陳郁蕙表示，稻米保價收購制度雖然保障農民生計，但也導致增加政府財政負擔、稻米生產重量不重質等爭議。鄰近的日本、韓國分別於1998年與2005年廢除稻穀保價收購制度，轉而以市價向市場收購公糧，日本廢除保價收購後數年間，稻米價格下跌三分之一，韓國也在2005年取消保價收購後，米價掉了14%。
臺灣透過保價收購繳交公糧的稻米約占整體產量三成，但公糧收購價是稻米市價的參考，在稻米政策占有關鍵地位，一旦取消可能衝擊稻米價格，「萬一（價跌）是跳水式的，那可能對整個產業的發展有很不利的影響。」
但陳郁蕙也指出，公糧保價收購僅是稻米政策的一部分，仍有其他政策工具可減緩稻米保價收購政策調整或取消後可能發生的震盪，「稻米價格緩緩地跌，可能還有其他機會、用其他措施把它拉住。」
陳郁蕙強調，稻穀保價收購政策仍然需要檢視、檢討，且需要更全面的視野，「公糧收購價格到底要調幾元很重要，但不是施政的全部。」陳郁蕙強調，討論保價收購乃至於農糧政策，必須將雜糧發展納入視野，「今天在翹翹板的兩邊，我們要怎麼樣取得產業結構跟資源配置平衡？」
重建國產雜糧供應鏈 通路、成本仍是產業挑戰
稻田轉作政策推動之初，雜糧作物如玉米、大豆等為稻田轉作的常見選擇，政府往往提供政策獎勵，提高農民種植意願，推動國產雜糧生產面積在1980至1990年代中葉逐漸增加。
然而1997年，政府取消雜糧保價收購，雜糧生產面積逐年下滑，「大家表面上看到的是玉米不生產了，可是我看到的是整條供應鏈可能就沒了。」陳郁蕙分析，臺灣取消大豆、玉米、高梁保價收購後，等於這些作物少了一大通路，農民種植的誘因跟著降低；不只農民停止種植，相關作物育種與改良、農機具研發，也因為需求降低而減少甚至中斷。
2007至2008年間全球糧食價格高漲，糧食危機再起，也衝擊臺灣當時主要仰賴進口的大豆、小麥、玉米。在「逆休耕」活化農地的呼聲下，農業部門也在近年陸續透過「大糧倉計畫」、「對地綠色環境給付」、「稻作四選三」等政策，釋出補助鼓勵農民轉作雜糧，要重建過去因取消保價收購而式微的雜糧產業鏈。
陳郁蕙表示，在政策之外，各地農業改良場也積極恢復育種，供應鏈「目前慢慢恢復當中」，政策獎勵也多少能協助農民放心投入轉作，但仍有其他問題待解，「通路在哪裡？就算有通路了，收購的人要賣到哪裡？」進口雜糧比起國產價格更低，成本仍是國產雜糧發展的阻礙。
陳郁蕙指出，稻穀保價收購價格調漲「牽一髮動全身」，也會影響雜糧獎勵政策與生產，「相關轉作補貼要再加給嗎？那是不是變成公糧價格調漲，補貼就一直往上加，這是好現象嗎？」
糧食供應鏈成員多、環節複雜 納入多元視野思考產業結構配置
陳郁蕙強調，稻米政策不只是技術面問題，同時也是產業議題，需要經濟可行性，「你的誘因在哪裡？」陳郁蕙也提醒，當新政策延續過往政策內容，增加誘因吸引農民響應，究竟要達到什麼目標？「所有農業政策的影響絕對不會是1加1等於2這麼直接，我們一定要想到後續。」
「到底我們的糧食安全、產業結構最適合的配置是什麼？主政單位要去思考。」陳郁蕙認為，政策擬定過程中要有一定的高度與廣度，藉由不同立場部門的觀點，讓政策更完全，「恐怕不是只有一兩個單位討論這個事情。」她指出，農業不只有農民，供應鏈上還有很多成員，包含育種、機具研發等環節，「邀請技術面的專家、農業試驗單位的專家參與討論。」這些都是非常重要的成員。
陳郁蕙指出，過去臺灣包括稻田轉作政策的補貼標準往往相當明確，通常只要種植指定作物就可取得補貼，她建議未來可以參考其他國家經驗，在轉種作物之外，附帶要求農民額外達到生態保護、減用肥料等指標，並依照執行成效決定補貼程度。
政策革新需要「先踏出去」 國產雜糧產業重建已初見成果
政策執行很難一步到位，需要依照時間持續調整，重點是開始執行政策，「這些（雜糧）我們都缺嘛，那是不是就要想想辦法？」她舉例，臺灣雜糧產業雖然仍在逐步重建，整體生產量也偏低，但已有一些亮點經營主體，例如嘉義義竹地區的硬質玉米產銷，已是臺灣最大規模的玉米產區，並逐步發展出代耕模式。
陳郁蕙說，「國外在制定政策的時候，可能是3、5年有一個看法，但也看到未來的10年假如按照正常樣態走，會看到什麼情況。」日本、韓國廢除稻米保價收購至今已20年左右，走過改革陣痛後，仍定期滾動式檢討稻米政策，值得臺灣借鏡。不過陳郁蕙也提醒，比起日本、韓國稻作為每年一個期作，臺灣主要為每年二個期作，產業型態相對複雜，未來如檢討稻穀保價收購制度，需要更細緻地規劃。
