農業部農糧署副署長
黃昭興
學歷：臺灣大學農藝學系碩士、學士
經歷：農業部農糧署北區分署分署長、農委會農糧署糧食儲運組組長、科長、臺灣省政府糧食（局）處股長、技士、科員、臺灣省農業試驗所助理
口述╱黃昭興 採訪╱游昇俯、陳大中 整理╱游昇俯 攝影╱吳尚鴻
各國為確保糧食安全，多建立公糧稻穀庫存制度，但以保證價格收購公糧稻穀方式，全世界只剩臺灣。國內公糧稻穀收購價格自2011年提高每公斤3元及補助烘乾包裝堆疊等費用2元後，13年來未再調整，考量10餘年來稻農生產成本已增加不少，今（2024）年立法院第11屆第一會期在野黨團提案，經院會決議調漲收購價格每公斤5元。
但有鑑於調漲收購價格，提高農民種植誘因，恐導致國內稻作面積增加，稻穀量增價跌，穀賤傷農，形成惡性循環，農業部因此研擬推動「1集2轉3加3」政策，鼓勵習於繳交公糧的農民加入集團產區、稻田轉作旱作雜糧，目標3年內提高市場乾穀價格每公斤3元，實質提升稻農收益。
稻米是糧食作物，為了維護國家糧食安全，依據《糧食管理法》，公糧安全存量不得低於3個月稻米消費量（約30萬公噸），重要性不同於一般作物。擔任公職逾30年，自臺灣省政府時代即任職省府糧食（局）處，主掌農業部（農委會）糧食儲運業務多年的現任農糧署副署長黃昭興，爬梳國內稻作政策變遷，揭示稻作產業應該走的方向。
臺灣是以稻米為主食的國家，二戰後為了「掌握糧源、穩定糧價」，政府自1974年起實施稻穀保價收購政策鼓勵生產，效果顯著，稻穀產量快速提升，公糧10年內即成長4倍有餘。
然而，稻穀超產收購，隨之造成政府財政負擔，各地糧倉爆滿，因此1984年起實施「稻米生產及稻田轉作六年計畫」輔導稻田轉作及休耕，並以保證價格收購硬質玉米、大豆、高粱等雜糧作物。
因應我國欲加入世界貿易組織（WTO），須削減國內農業境內支持（AMS）比例，減少水稻、玉米、大豆、高粱等的保價收購。1997年再擬定「水旱田利用調整計畫」，以提高「休耕補助」強化鼓勵稻田休耕，並逐步取消玉米、大豆、高粱的保價收購，改以獎勵契作方式輔導水稻轉作。經過長期的結構調整，稻作面積從1983年64.6萬公頃，降至2010年24.4萬公頃。2011年提高公糧收購價格3元、補助烘乾堆疊費2元，增加種稻誘因，水稻面積成長到2017年27萬公頃。
註：2011年提高公糧收購價每公斤3元，並補助烘乾等費用每公斤2元。
稻農對公糧黏著性高 「四選三」加速降稻作面積
稻作面積增加，但國人飲食習慣西化，食米量逐年下降，反而需大量進口黃豆、小麥、玉米等，2010年代以來國內稻米長期生產過剩，每年約超產20萬公噸，雜糧的自給率則極為不足。以2022年為例，硬質玉米進口468萬公噸，國產自給率僅2.06%；黃豆進口274萬公噸、小麥進口126萬公噸，國產自給率均不到1%。
國內糧食政策著重減少稻作面積，鼓勵稻田轉作，但因水稻栽培機械化程度高，代耕體系完備；稻農一輩子種稻，缺乏轉作其他作物技術；加上政府持續稻穀保價收購政策，造成部分稻農習於種稻、繳交公糧，轉作面積有限。
包括2018年起實施的「對地綠色環境給付計畫」，過去政府均以獎勵方式鼓勵轉作，但因稻農對繳交公糧的黏著性很強，因此農糧署2021年起實施「稻作四選三」，輔導農民自2022年二期作起，前3個期作至少須有1個期作種植水稻以外作物或辦理生產環境維護措施，以加速調節稻作面積。
因水稻栽培耗水，一期作正逢枯水期，農糧署再於水庫灌區、高鐵沿線地層下陷區等水資源競用區，推動「大區輪作」，輪值灌區一期作不種稻，稻農除能符合「四選三」須轉出1個期作的要求，還有節水獎勵金可領。
評估國內水稻種植23萬公頃，即可維持國人消費需求且不超產，2022年在沒有極端氣候干擾，各項稻作政策正常實施下，當年轉（契）作12.2萬公頃、生產環境維護（休耕）9.1萬公頃、大區輪作8千公頃，稻作面積已降至近24萬公頃，距離產銷平衡大約只差1萬公頃，剩下最後一哩路。
提升水稻品質與稻農收益 「集團產區」已逾3.5萬公頃
為了提升國產稻米品質及市場競爭力，農糧署自2014年起公告「優良水稻推廣品種」，篩選產量穩定、栽培適應性好及米質、食味佳的水稻品種，作為稻穀保價收購的水稻品種範圍，並納入三級良種繁殖制度，生產稻種，引導農民種植。
稻穀保價收購設定收購價格並限定單位面積收購數量，包括計畫、輔導及餘糧收購，一期作收購上限每公頃6,200公斤，但因繳完公糧多餘的稻穀仍可賣到自由市場，形同額外收入，長期以來，農民偏好種植產量高的品種「臺南11號」，臺南11號栽培面積獨大，近3年占全國食用品種稻作面積逾七成。
保價收購政策促使水稻栽培重視增產而非提升品質，因此農糧署自2005年起推動建置「稻米產銷專業區」（「稻米產銷契作集團產區」前身），輔導有行銷能力的農民團體或糧商，結合產區內稻農、育苗業者及加工碾製業者，洽接需高品質稻米的消費通路，建立產銷一體、品牌化的營運模式，生產凸顯產地及品牌特色的稻米產品。
稻米產銷專業區及後續集團產區推動至今，今年集團產區營運主體總計84家，總面積已達3萬5,319公頃。因集團產區與農民契作品種直接反映通路需求，栽培的品種更具市場競爭力；而且集團產區與農民契作價格往往優於公糧收購價格，農民收益也更好。
提高公糧收購價格恐致稻作復增 無助稻農收益提升
我國公糧是以未碾製的稻穀型態庫存，現有公糧倉庫（含農會、民營業者）倉容151.7萬公噸，折算可庫存糙米約118.3萬公噸，今年一期作收穫尾聲、截至7月底約庫存70.9萬公噸糙米，約占六成。
提高收購價格易刺激生產，我國2011年因提高收購價格，促使農民增加稻作面積，導致公糧收購量暴增，屢傳爆倉；公糧收購量至2019年已暴增至10年新高，提高收購價格雖然短期間可拉抬糧價，但隨著增產量多價跌，2020年稻穀市場交易（溼穀）價格甚至跌到比提高收購價前還低。
全世界僅剩臺灣保留公糧稻穀保價收購制度，國內稻農習於此模式，不宜斷然取消，但公糧收購稻穀實際約占國內產量約30%上下，近3年因稻作面積減少，實際收購數量更少、僅占23%左右，希望透過提高收購價格增加稻農收益，實際能嘉惠稻農的比例有限，卻反而可能再次拉升稻作面積，讓稻作產業重走回頭路。
農糧署近年政策調整稻作產業結構已見初步成效，稻作面積減少拉抬穀價，2023年二期作溼穀價格每百臺斤接近1,300元，創下史上最高紀錄。未來農糧署將以「1集2轉3加3」政策加碼獎勵，鼓勵集團產區契作優質品種，持續降低稻作面積，提升雜糧自給率。
公糧儲備削減部分稻米交易 農糧署推市場採購支撐穀價
法定公糧安全存量不得低於3個月國人稻米消費量，我國公糧確實發揮安全儲備的功能，2007、2008年全球糧食危機，國內也遭遇連續颱風侵襲，稻米減產，農糧署大量釋出10幾萬公噸公糧，透過公糧調節市場供需；2020年二期作到2021年一期作遭遇「百年大旱」停灌，2021年下半年又遇到西南氣流豪雨釀災，也因有公糧調解，充分穩定社會民心。
庫存公糧雖未明定推陳出新期限，農糧署主要以1年內公糧供應學校午餐、軍隊、監獄等食用用途，1年以上公糧撥供外銷、加工，儲存更久不宜食用者則充作飼料。為了提升庫存稻穀品質，近年農糧署也補助公糧倉庫設置低溫筒倉，冷筒倉容已達22.2萬公噸。
公糧近年接受申請提供軍糧、法務糧供應監獄等機關平均每年約0.7萬公噸，調節市場供需4.5萬公噸，供釀酒等加工用糧4.6萬公噸，無償提撥國內救助、人道援外3.1萬公噸，經由農糧署公開標售的外銷糧14.2萬公噸、飼料米18.1萬公噸。
公糧的存在確實排擠到本來是透過市場機制供應的稻穀交易，近年除了軍糧、法務糧需求單位已部分改由自市場採購，農糧署也試辦自國內市場採購稻穀，補充安全存糧；鼓勵業者到市場採購自營糧外銷；招標產銷履歷米供應學午糧，也在民國112年度全面取代公糧；另試辦自國內市場採購稻穀，補充安全存糧並活絡稻米交易，支撐產地稻穀價格，確保農民收益。
稻米是我國主食，也是營養相對均衡的澱粉來源，但近年坊間流傳的瘦身方法，常有所謂拒吃澱粉一派，怕攝取熱量過高，而將稻米列為拒絕往來戶，國人缺乏正確的食農知識，農糧署也將與醫師、營養師等專業人士合作，向大眾溝通正確的飲食觀念，提振國人的食米量。
