文．圖／黃彥慈 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心助理研究員
張育萍 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心助理研究員
在全球面臨人口結構改變所衍生的人口快速老化及勞動力減少的問題之下，農業勞動力的短缺更將嚴重影響糧食安全及農業永續經營。不論是與我國農業結構相近的日本，或是多為經營大規模農牧場的美國，皆面臨農業勞動力短缺的相同困境，故近年來持續透過不同的擴充農業人力措施及導入機械耕作等方式，以減緩人力需求。
隨著經濟發展，全球整體產業結構從農業社會轉型為工業化社會，加上人口結構老化、工作年齡人口減少，農業勞動力人口短缺為各國面臨的重要挑戰。農業如何與其他產業競爭勞動人口，穩定農業勞動力及減緩勞動力缺口，以維持糧食安全及農業發展永續為各國主要政策目標。
美國的農業勞動力組成主要為自家人力以及雇工兩種，然而自1950年到1990年之間，農業勞動力人數逐年下降，直到1990年開始導入機械耕作，使得農業生產力提高，進而減少對農業勞動力的需求，因此1990年後農業勞動力人數變動逐漸和緩。然而自家勞動力減少的數量遠比雇工減少的更快，根據美國農業部農業勞動力調查（Farm Labor Survey，FLS）資料顯示，自家人力從1950年的760萬人下降至2000年的206萬人，減少比例高達72.9％，而雇工數量則從233萬人減少至113萬人，減少51.5％，雇工占比逐年增加。
美國農力逾7成移民＋高齡化 近半為非法雇工
美國所有行業中，最仰賴移民人力的就是農業部門，根據美國勞動部的全國農業工人調查（National Agricultural Workers Survey，NAWS）資料顯示，農場勞動力中移民身分者占全體73％。且隨著越來越多的移民進入農業，移民的平均年齡從2006年的35.7歲增加至2019年的41.6歲，平均年齡增加近6歲，因而拉高美國全體農場勞動力的平均年齡。相較移民的平均年齡增加，美國本地農場勞動力平均年齡則較無變化。
在高度仰賴移民勞動力的情況下，當實施更嚴格的限制移民政策及相關法律時，首當其衝的就是農業部門。在沒有其他配套措施之下，農場主在勞動力不足時勢必選擇減少規模或雇用非法雇工。而根據NAWS資料，美國農業勞動力雇用人力中，非法雇用的比例從1990年的14％到2016年增加至48％。
美國H-2A簽證計畫 非法農業雇工合法化
美國除了透過省工機械及自動化、智慧化等高科技農業技術，以減少農場勞動需求之外，主要還是透過引進外國人力補充勞動缺口。鑒於美國近半為非法雇工，美國透過H-2A計畫（H-2A Temporary Agricultural Program）及H-2B計畫提供了一個合法的管道，前者讓外國人力進入美國從事農業季節性工作，為期長達10個月，後者適用於非農業的臨時工人（包含食品相關行業）。而申請及核准H-2A計畫的數量從2005年的4萬8,000個到2020年的27萬5,000個，15年來增加5倍多，代表近年來以上兩者簽證計畫仍不足以彌補美國的農業勞動力缺口。
因此，美國眾議院在2021年通過《農場勞動力現代化法案（the Farm Workforce Modernization Act，FWMA）》，為目前非法的農場雇工開闢一條合法化的途徑，包含使其成為合法永久居民，並使現有的H-2A臨時農業工人簽證計畫進行改革及現代化，以及使用農業部門電子驗證等方式，以期緩解目前美國農業勞動力的短缺。
日本農力青壯年減近9成 近7成高齡人口
根據日本農林水產省農業結構動態調查資料，日本主要務農人口數從1981年424萬人減少至2021年130萬人，減少比例近7成；15～64歲的青壯年人口從359萬人（占比84.8％）下降至40萬人（占比30.5％），40年來減少89％；而65歲以上的高齡人口則從65萬人（占比15.2％）增加至91萬人（占比69.5％），高齡人口增加40.3％。人口結構亦因高齡化及青年外流而快速老化，有近7成年齡為65歲以上，40～49歲以下者占6.3％，未滿40歲者僅占5.1％，主要務農人口結構呈現失衡。
而日本的新農民人數於2021年為5.2萬人，其中新型個體戶（為農家子弟且投入自家農業者）最多，其次為新雇農（包含外國技能實習生等受雇農業工作者），而被視為未來主力的49歲以下從農者，由於近年推動新進農業從業人員政策影響，新進者（不含繼承父母耕地者）從2007年的800人至2021年之2,700人，有倍增的趨勢。
日本農企規模化＋法人化 常雇員工占比超過一半
以土地規模來看，2010年經營面積20公頃以上之農業經營體比例為20年前的2倍，且多為經營面積100公頃以上者，顯示經營逐漸趨向規模化。除此之外，法人組織經營體數量也是逐年增加，相較於1995年的法人經營體數量為4,986個，2019年已增加至2萬3,400個，增加比例超過3倍多。
相較於主要務農人口逐年減少，日本雇用常雇員工人數則是逐年增加，其中由組織經營體雇用的常雇員工占比超過一半。主因為近年來農業結構轉變，許多高齡農戶或小農將農業資源轉移給欲擴大規模的農業經營體，因此組織經營體數量增加，且平均規模也逐漸擴大，組織經營體雇用常雇員工人數從2011年18萬人增加至2017年的24萬人。
日本農業季節性明顯缺工 強化勞動力穩定措施
雖然日本持續透過推動經營體規模化及法人化等策略，然仍面臨農業從業人員數量減少及高齡化導致農業勞動力不足的情形，加上伴隨農地集中及規模化導致的農業季節性缺工現象更為顯著。因此，日本農林水產省由日本農業法人協會向全國農業協同組合聯合會（JR全農）、全國農業協同組合中央會（JR全中）、農林中央金庫（農林中金）、全國共濟農業協同組合連合會（JA共濟連）及全國農業會議於2016年發起號召，成立了「農業勞動力支援協議會」，旨在商討農業人才短缺的解決對策，針對「確保農業人才」、「農業人才培養」、「農作業委託」、「外國技能實習制度」、「農業作業安全對策」等議題設置5個專門委員會，並於每年透過農業人力現況選定議題與對應策略進行討論。而該協議會於2018年的報告中指出，日本雇用人數的成長仍不及組織經營體數量的增加及規模的擴大，且推估日本目前勞動力短缺超過7萬名常雇員工，此缺口仍在逐年擴大，預測5年後短缺常雇員工需求將增至13萬名。
農業勞動力支援協議會期望可透過農業人力相關政策的施行，吸引更多願意從事農業工作者，其主要推動的措施包含建構人力支援政策、增加新農民使從農者穩定支援、全國受託農事服務作業架構以及導入省力機械措施，培育專業操作者以確保作業人才支援，並透過農事服務委託系統，實現社區媒合來達到農事服務的供需平衡。
除了以上進行本國勞動力的擴展及調度支援之外，日本自2000年開始導入技能實習生制度，在農業部門針對「農耕業（設施園藝、旱田作物、蔬菜、果樹）」及「畜牧業（雞、豬、酪農）」實施外國人技能實習制度。另外，則是透過國家戰略特別區域及特定技能的居留資格等，引進外國勞動力，以減少農業勞動力短缺。
農力短缺為全球趨勢 穩定勞動力＋減緩缺口
各國因應農業勞動力不足皆持續提出不同勞動力補充措施，臺灣政府成立農業人力資源管理專責單位，以發展多元人力資源、改善農業就業環境等，並同時以「增加人力供給」及「減省人力需求」作為推動策略。多元人力資源的策略類似日本及美國人力補充措施，透過地方農會或NGO團體成立不同類型的人力團，發展各種運作模式，拓展農業人力來源，以改善長期性及季節性缺工；並同時拓展機械化共享、自動化耕作等省工機械模式；另外以補充性原則同步推動外國人力運用方案，包含外國人力外展農務服務、臺印技能實習生、乳牛飼育業引進外籍勞工等方式，擴增多元人力運用管道，以期穩定臺灣農業勞動力，進而達到臺灣農業的永續發展。
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