美國食物箱計畫 創新供應鏈打造疫情下產地與社會共好模式

餐桌

後疫情時代如何從產地到餐桌不斷鏈,也帶動產業形態轉變。(攝影/王志元)

文.圖/廖倍妤 農業科技研究院農業政策中心研究專員

新冠肺炎疫情期間,為消化品質良好但滯銷的農產品、解決失業潮問題,並改善全國各地食物匱乏的困境,美國農業部(United States Department of Agriculture, USDA)推出農業急難救助政策:「農夫到家庭食物箱計畫(Farmers to Families Food Box Program)」(以下簡稱食物箱計畫)為農民開闢銷路、為企業創造工作機會、讓家庭不因疫情而斷炊,也展現出政府支持農業供應鏈存續的政策行動力。

偌大的停車場中央架起帆布帳篷,工作人員正整理成堆的裝箱貨物,一條車龍則朝帳篷緩緩駛近,工作人員在駕駛搖下車窗時迅速遞上貨物,一輛接著一輛如露天產線般。這裡不是什麼大型賣場或百貨公司排隊進入的長龍,也不是速食店的外帶車道,而是美國各地響應政府的「食物箱計畫」而出現的「車來速」取貨盛況。

縮短農產品加工運送過程 串起地方食品供應鏈

新冠肺炎疫情在全球各地引發停產及停工,美國也不例外,在各產業普遍受衝擊下,農業供應鏈亦受到劇烈震盪,一方面社會經濟的停頓使市場需求降低,農民的銷路被迫中斷,收入來源變得極不穩定,另一方面,失業潮讓許多人的生活頓失依靠,也讓弱勢群體的生存處境更加惡化。為搶救產業並維持人民生活水平,美國農業部推出食物箱計畫,來幫助農民銷售農產品、解決批發業者的高失業率問題,同時滿足基層民眾對食物的需求。

此計畫的最大亮點,是在短時間內串連各方資源,將食物由農場或生產端快速送達民眾手中。這個計畫歷時1年、分五階段進行,配發價值50億美金、共1.76億箱食物,動員全國243家農食品批發商/供應商(distributor),使全國78%的地區受益,其中也包含了全國近9成的貧窮人口在內,對人民維持基本生活的補貼發揮一定效益。

這個計畫除了政府、農業生產者、批發商等重要角色外,各地協助食物發配送的民間團體、學校、志工等的加入,使整個計畫看來規模龐大又複雜,但簡單來說,主要可拆分成以下流程:政府公開招標(募集批發商以進行物資匯集和配送)、批發商向農民採購農產品(裝箱並送至各地發送點)、批發商與民間團體合作將食物箱分送到民眾手中,因此批發商發揮了樞紐的作用,善用其物流資源,將農產品由農場快速送至各個社區。

首先,USDA會公開募集各州有意參與農產品配送的業者,審核通過的廠商與政府簽約,並向農民採購農產品,運用其倉儲和物流資源進行裝箱、配送到所屬地區的食物箱分送站,與非營利組織合作將食物箱發送給民眾。由於食物銀行、公益團體、教會或學校部門等較清楚掌握有食物需求的族群,因此USDA鼓勵以批發商、非營利組織協作的模式,來確保資源精準對接需求,至此,各地區的「食物箱供應鏈」就有如綁粽子一般一串一串成形。

美國食物箱計畫說明
美國食物箱計畫說明。(資料來源/美國農業部)

掌握數據資料 循序漸進檢討修正

觀察美國的食物箱計畫可以發現,政府在過程中會搜集相關數據追蹤推動進度,並依據各地執行情況進行綜合評估、調整策略,以提升下一階段的配送品質。例如在食物箱規格方面,計畫推行之初並未硬性規範內容物及包裝方式,而是針對蔬果、乳製品及肉類列出建議清單,業者再針對這三類食品進行採購和分裝,後續才逐步加強食物箱內容更細節的規定。

舉例來說,第一輪和第二輪的包裝都以單一品項為主,如蔬果箱、乳品箱、肉品箱等,而第三輪計畫則推出綜合食物箱,有蔬果、牛奶、起司、肉品等,並加入更多細節的規範,例如食物箱內必須包含(部分)在地生產的根莖類蔬菜、耐久放水果,而乳品除了牛奶,還需提供起司、優格等加工品,來提升整體食物的品質,並提供民眾充足營養,第五輪時甚至加入海鮮產品的選項,顯示政府在推動過程中針對計畫內容逐步調整和補強,讓資源能發揮最大效益。

農夫到家庭食物箱計畫
農夫到家庭食物箱計畫(Farmers to Families Food Box Program)分5階段進行。(資料來源/廖倍妤整理)

積極回應地方需求 維護生產者及消費者基本生活

農民、批發商、有食物需求的民眾是美國政府主要的援助對象,以該計畫對這三個群體所創造的效益來看,原本因疫情大規模停工、失業的批發業者,再次因食物運銷需求而復工、重啟產能,批發商和政府簽訂的合約能確保員工獲得穩定薪資,進而使許多勞工家庭的生計得以維繫,而全國各地的民眾也因為緊急供應鏈的啟動而不用為了三餐煩惱。

密蘇里州斯托克頓學區(Stockton R-1 School Dist)的教育局長夏儂(Dr.Shannon Snow)就表示,食物箱計畫讓該地區居民在疫情期間的生活壓力得到很大紓解。由於疫情閉校期間學校無法照常供應餐食,許多家長的最大困擾就是料理孩子的三餐,對於失業的家庭又是更大的負擔,有鑑於此,USDA剛推出食物箱計畫時,夏儂局長立即申請參加,希望在學區內設立食物箱分送點,並於1週後接到食物配給通知。

學區很快收到業者送來的食物箱,夏儂在號召當地居民和志工的協助下,在學區內設立了幾個食物箱發送站,讓居民就近領取;食物種類視各分送點的倉儲設備而定,例如學校沒有足夠的冷藏設備,就提供沒有肉類、乳品等較單純的蔬菜水果箱。除了站點式領取,也為不方便出門的民眾提供送到家服務,讓所有需要的家庭都不必擔心三餐、獲得溫飽。

在生產端,除了協助農民消化賣不出去的農產品,也帶來解決糧食浪費問題的外溢效果。疫情影響下許多餐廳和商店關閉,商家不得不向農場取消訂單,大量的農產品一時間無處可去,在效期壓力及倉儲空間飽和下只能逕行銷毀,不但造成農民收入損失,也形成嚴重的食物浪費,許多待採收的葉菜類被迫就地銷毀,酪農也只能將滯銷的生乳直接倒掉。USDA的採購計畫讓這些食物免於廢棄的命運,將農場上的新鮮食物經過簡單裝箱,直接送到民眾手中,除了降低食物浪費,也等於是對農民損失通路的一項補貼,雖然無法完整彌補疫情下農場所流失的收入,但能使農民不至於完全失去生產能力,讓農業生產能維持基本運作。

食物箱計畫以加強區域性供應、與地方團體建立力合作聯盟的方式,試圖獲得農民、批發商、民眾「三贏」的政策效果,確實得到許多正面回饋,但過程中也遭遇許多挫折。例如部分地區因沒有廠商報名參與該計畫,使民眾無法獲得飲食援助,而有地區卻因食物供應過剩反而衍生食物浪費問題;另外,食物發送站沒有過濾領取人資格導致發放浮濫,以及因疏忽食品保存而造成食安疑慮等,都是該計畫為人所詬病的問題。因此,即便USDA認為該計畫已達成原先設定目標,仍然在第五輪食物箱發放結束後,疫情趨緩、救助需求降低的環境下,考量計畫成本過高、資源分配不均及缺乏監管等因素下,結束歷時1年的食物箱分送計畫。

美國食物箱中的蔬果箱
美國食物箱中的蔬果箱。(圖片來源/美國農業部)
美國食物箱中的乳品箱
美國食物箱中的乳品箱。(圖片來源/美國農業部)

善用民間資源打造創新供應鏈 以短鏈模式突破疫情逆境

臺灣在2022年初才出現疫情大規模擴散情形,也曾經歷社會行為改變、經濟活動降低的瓶頸,即便整體而言已逐漸自疫情中恢復,病毒持續變種的不確定性仍然是產業發展的主要風險之一。觀察美國的食物箱推動經驗,最受矚目的是創新且謹慎的政策推動方式,以及凸顯出消費行為所帶動的農產品「短鏈」趨勢。

首先在政策創新面上,因應全國各地對食物的需求,連結農產品生產、運銷等重要節點,並結合非營利組織的資源將物資快速提供至民眾手中,並且推動過程中持續跟進、檢討各環節的瓶頸和改善方式,在新一輪計畫中逐步優化,因此最後即便計畫終結,這次的全國性救援經驗也成為政府持續推動產業及社會救助政策的養分,提升其他相關政策的效能,是全國共同面臨疫病威脅下,對於政策革新和社會援助體系所創造的重要價值。

最後,面對疫情下消費模式帶動的產業型態轉變,尤其從美國的經驗中觀察到,簡化農產品加工、包裝及運銷的流程,縮短農場到民眾間的距離,凸顯農產品的「短鏈」供應成為疫情新常態下的可行作法。因此,除了食物援助目的外,這種讓民眾直接接觸在地農產品、打造在地農產品品牌價值,進而強化農產品短鏈供應的產業發展,是我國政府除了在活用政策工具來因應多變環境之外,在制定相關政策過程中需加納入考量的重要趨勢。

蔬菜箱
臺灣疫情嚴重時,蔬菜箱也成為許多家庭購買食材的形式,美國經驗可供參照。(攝影/游昇俯)

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