文/林宜潔
首圖攝影/謝佩穎
臺灣個別作物收入保險去年從釋迦開始試辦，今年預計推出如香蕉等其它作物的收入保險。國內長期研究農業保險專家楊明憲指出，臺灣踏進推動收入保險是好事，目前雖從個別作物收入保險開始實施，為避免干預市場、影響生產結構，未來仍要跟上國際趨勢，進一步推動非針對特定作物的農場總收入保險。他舉例，美國1996年開個別作物收入保險先例，在2015年已轉向推廣農場總收入保險。日本則是直接跳過個別作物收入保險，預計在今年10月直接開辦農場總收入保險。依行政院農委會規劃，未來開辦臺灣農場總收入保險投保對象擬以較具規模的專業農為主，試辦期程尚未出爐。楊明憲指出，推動農場總收入保險將能避免保障單一作物的公平性爭議，整體農業所得安全網也會更堅固。
減少干預市場、確保農家收入的農場總收入保險是未來趨勢
「為什麼針對釋迦（註：開辦收入保險），不是針對鳳梨、蘋果？」楊明憲指出，推動作物收入保險容易對個別作物產生鼓勵或保障作用，可能會扭曲市場機制、影響生產結構。相較於個別作物收入保險，農場總收入保險可以打破保障個別作物的特性，對市場影響較小。
他說明，農業收入保險有兩種，一種是針對個別作物的收入保險，另外是針對農場的總收入保險。由於臺灣初級農產品交易不必繳稅，沒有報稅資料，無法準確掌握農家收入，要實行農場總收入保險有一定難度，農委會也在研擬當中。因此，先推行單一作物保險可以說是必要的過渡方式，韓國跟臺灣都有一樣的狀況，但發展農場總收入保險將是終極目標，也是國際上推廣農業收入保險的趨勢。
1996年，美國首開農業保險之例，從單一作物收入保險做起，2015年後修正走向推動農場總收入保險。而日本則將在今年10月，跳過單一作物收入保險，直接切入農場總收入保險。楊明憲解釋，日本之所以能直接切入農場總收入保險，是因為日本農民跟美國農民一樣，交易需要報繳所得稅，有了報稅記錄，農家的年度收入都能清楚羅列，要導入整體農場的收入保險比較容易。
推動臺版農場總收入保險，考驗相關部門的執行配套
楊明憲指出，農委會針對單一作物逐步推出收入保險以外，也找了專家學者研擬臺灣適用的農場總收入保險，目前討論擬將專業農設為未來規劃農場總收入保險的投保對象。楊明憲表示，農場總收入保險對於農業整體保障更加全面，專業農是未來臺灣農業發展的主力，如果能推出農場總收入保險，專業農比較沒有後顧之憂，才能確保長期投資跟經營。
考量到臺灣並無農場所得的報稅資料，臺灣推動農場總收入保險的利基，將沿用單一作物保險的計算基礎。「農場不管種什麼都一樣，就用地區平均產量跟公開拍賣均價來計算。」楊明憲指出，不像日本跟美國採用個人報稅資料，臺灣版的農場總收入保險將採取公開的統計資料，以「地區平均產量」跟「公開拍賣均價」來計算收入，也具有相當的客觀性。
他舉例，未來專業農投保農場總收入保險時，需要登記種植作物種類跟面積。根據登記作物過去五年平均收入加總起來，就是該農場總收入保險的基準收入。楊明憲表示，目前農委會在試辦之前要特別著墨的，就是到底多大的規模能保，回到如何定義「專業農」的問題。
楊明憲補充，農委會或許也可以考慮是否要建立一套掌握農家收入的申報機制，鼓勵農民留存交易紀錄。他說明，這涉及到農業行政體系以及農民觀念的整體改變，如果能夠成功，這些資料不只能用在規劃保險，政府單位也將更能掌握臺灣農產品的生產、通路跟流向。
不要再走補貼思維，農業保險應與政策整合
在制度方面，楊明憲呼籲，隨農業保險逐一試辦，農委會應該思考政策如何與農業保險整合。「我們既有的農業政策幾乎都是補貼，這些政策太落伍了，沒辦法讓我們的農業進步，造成政府財政不勝負荷。」他表示，對農民收入的保障不能一直用補貼來做，政策要跟農業保險互補，財政資源才能有效利用。
舉例來說，目前收入保險與農業天然災害現金救助金採取雙軌並行，也就是說，有保收入保險的農民，發生天然災害時只要達到損害標準，也能領取天然災害現金救助金。楊明憲表示，「很多人會認為未來收入保險會替代現金救助，其實這是不同的思維。這兩者沒辦法互相取代，但可以互相補強。」他解釋，保險是要繳保費才能得到保障，但天災救助不用，如果說被保險取代，農民沒有繳費就得不到補助，這對農民來說是不利的。
楊明憲建議，收入保險跟現金救助未來應走向互補。第一種方式，是以天災現金救助作為基本復耕協助，在底層救助之外，農民可以選擇另外負擔保費，參加收入保險，保障基本收入。第二種，則是以參加收入保險，作為領取天災現金救助的基本資格。這種做法，一方面可以鼓勵農民參加收入保險，確保基礎收入，另外，還可以用天然災害救助基金來支持重大天災的支出，降低保險負擔，減少保費。這樣一來，農民可以享有保險理賠跟天災現金救助的雙層保障，投保率提高也能幫助政府掌握生產資訊。
楊明憲指出，臺灣的農業保險起步雖然相對落後，但農委會擴大試辦各種品項或險種都有利於規劃更完整的保險體制。「千萬不能因為試辦問題很多，就放棄開辦。」他強調，傳統的作物保險都是針對減產，用實損實賠認定。但到底產量減少多少一直都有爭議，還要花費大把人力去勘災。而收入保險只看「收入」，改變過去作物保險的運作模式，不用勘災，不用了解個別產量減少多少，減少爭議跟執行成本，增加保障，具有未來性。
籲立專法並成立專用「足用」的保險基金
今年6月8日，農委會已將《農業保險法》草案報送行政院，並爭取列為立法院下會期優先法案。楊明憲呼籲，要推動農業保險除立專法以外，也要設立專責單位運行。美國、日本都是這麼運作，反觀臺灣，在沒有增加人力跟預算的狀況下，單純將農業保險業務移撥到農業金融局，除了增加農金局的業務，執行專業跟推動資源也令外界生疑。
另外，目前政府預計編列的農業保險基金預算為50億，楊明憲表示，農業保險基金的設立是未來確保農業保險順利運轉的關鍵，在過去歷年最大天災災損達到360幾億加上其它產業損失，建議應該以最大損失的角度，將預算拉升到500億。楊明憲表示，如果以50億來做，這個保險基金未來風險承擔能力令人擔憂，恐怕不足以表現政府推動農業保險的決心。
楊明憲呼籲，推動農業保險除立專法、設立專責單位之外，保險基金預算應大幅提高，才能確保農業保險基金的風險承擔能力。（攝影/林宜潔）
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