文／財團法人稻草人基金會
臺灣的農業與農村發展，是農民奮力耕耘土地的成果，也是農業與農村政策因應國際政經局勢變動的調適與演化。
1970年代之前，臺灣的農政體系，是由聯合抗共的美援體制、掌握國家資源調度分配的經濟建設體制，和以提升農業生產為目標的農業政策體制三者所共構。在美國與國民政府共組的「中國農村復興聯合委員會」（農復會）指導下，農業技術與農村家戶生活都有明顯的改善。但農民同時也肩負許多公共支出的負擔，諸如防衛捐、公學糧、教育捐等。這些協力公共財政支出的負擔，以及為換取美元外匯的農產品出口貿易，讓農民成為二次戰後臺灣發展最重要的社會支柱。
1970年代後，隨著以「中華民國」為名的臺灣退出聯合國（1971年10月25日），中華民國與美國和日本等主要國家陸續失去正式的外交關係，透過產業經濟經營非正式的國際關係更顯重要。為了「以經代政」穩定國際交往關係，國內更加強調發展工業的重要性，但農村也因此開始面臨著漫長的土地、人力與資本外流危機。此後臺灣的農業與工業發展，就像在蹺蹺板的兩端，為了工業發展，必須不斷調整投資農業的政策資源分配，並將勞動力與土地資源往工業部門調動。
農糧品開放進口 農民運動導火線
1980年代後，臺灣農業與農村又進一步成為吸收國際經貿和國內糧食供給風險的調節機器。從1974年開放牛肉進口後、1978年為改善中美關係而對美進口穀物、1987年開放美國水果進口造成國產水果價格慘跌，1988年更進一步開放大宗穀物、水果、火雞肉進口，嚴重衝擊處於高成本卻生產過剩的農業，更因此擴大農工所得差距。農糧產品開放進口，換取的是臺灣工業產品拓展出口的機會，卻也打破國內農糧市場調節供需的穩定性，農民面對的是充滿更多變數的市場風險和價格起伏。應此而起的農民運動，反映的正是農民對於長期受到犧牲的奮力抵抗，並要求以明確的農業與農民政策改革確保農村的生計與生活。
1990年代，為拓展臺灣的國際經濟空間，積極叩首世界自由貿易體系。為爭取讓臺灣產業能夠融入全球貿易體系之中，開放更多農業產品進口成為必要的條件。為調整國內農業產能，除規劃配合國家經濟發展需求釋出「不適用之農業用地」，農委會也著手進行農業結構調整、推動農業自動化、降低農業產銷成本等措施。農民自身不僅需要精進農業耕作技能，同時也越來越需要兼具經營市場銷售策略的能力，甚至農村經濟也必須尋求更多元的收入來源。「一鄉一特色」與「休閒農業」的興起，凸顯出農村走向農產加工與服務加值的趨勢。
九二一震災後，災後重建工作結合社區營造的機制，強調培養農村居民自主發展能力的重要性，並寄望於政策資源與民間行動的結合，翻轉農村日漸式微的行動能力。2010年通過的《農村再生條例》，搭配1500億元的「農村再生基金」，反映的正是農村在地自主行動的需求與趨勢，成為晚近影響農村發展最顯著的政策。「農村再生」的核心是培力農村居民為農村發展扎根，並結合產業活化、文化保存與活用、生態保育，和農村社區整體環境改善等工作，提振農村的發展能量。
但農業與農村發展的挑戰並未就此止歇。氣候變遷問題與人口流失問題，仍然持續衝擊的農村發展的能量。作為對氣候變遷最敏感的產業，農業部門必須思考如何面對更加不穩定的氣候環境，並透過調整耕作策略和農業產業鏈運作方式來加以因應。此外，晚近熱門的「種電」議題，在拓展農村發展的策略路徑之際，卻也帶來農地使用的衝突問題。
農村人口的高齡化、少子化，是農村發展式微的另一個關鍵危機所在。全臺灣一半以上的農村，65歲以上的高齡人口，已是14歲以下幼兒人口的兩倍以上，未來的農村勞動力和家庭照護負擔都將不堪負荷。如何吸引青壯人口回流農村成家、就業、傳承，更是未來農村能否存續的關鍵問題。
從歷史脈絡來說，臺灣農業與農村發展課題，以及農民的主體性建構，是在一次次面對國內外局勢變動的過程中，經由抵抗與調適的雙重策略，不斷回應持續而來的挑戰。未來，農業與農村政策又該如何調整以回應持續而來的挑戰，如何讓有心扎根於農村生活的跨世代居民共同合作，建構吸引人的農村環境和生活品質，都仍有待我們發揮智慧，一起探索農村未來的N種可能性。
農業小史記
- 1970年代前，聯合抗共的美援體制，農復會推動改善農業技術與農家生活，但農民同時也肩負防衛捐、公學糧、教育捐等稅賦負擔。
- 1971年，退出聯合國，發展工業以維繫國際關係，農村財務與人力資本大量流往都市，以農養工，客廳即工廠。
- 1980年代，石油危機與國際貿易的雙重壓力，開啟農產品進口的衝擊，引發農民運動。
- 1990年代，邁向世界自由貿易，開放越來越多農產品進口。農業轉向特色產業、休閒產業。
- 1999年，九二一震災後重建，結合「社區總體營造」和「農村鄉風貌」計畫，開啟農村社區培力自主發展的歷程。
- 2010年，推動「農村再生」，整合合產業活化、文化保存與活用、生態保育，和農村社區整體環境改善等工作，提振農村的發展能量。
- 2023年，農業委員會改組為「農業部」，持續迎向臺灣農業與農村未來的挑戰。
向解嚴後的農民運動致敬
1980年代的解嚴，除了解除黨禁、報禁、開放兩岸社會交流之外，更重要的是讓過去在威權統治形態下被壓抑的社會與經濟問題，能夠有機會凝結社會行動力，透過街頭運動的形式，成為政治人物無法迴避的課題，農民運動也是在這樣的氛圍下產生。
農民運動的崛起和意義
解嚴後不久，隨即面對美國為平衡與臺灣的貿易逆差而要求臺灣開放美國水果進口的壓力。首當其衝的中部果農，在1987年11月重新自我組織，並號召三千餘名農民在12月8日至立法院抗議進口水果造成的國內水果價格慘跌。此後更延續出數次的農民運動，並在1988年發展成農民與警察嚴重衝突的「五二O農民運動」，提出影響1990年代後農業政策的七大重要訴求。
農民運動標誌著1980年代末期，城鄉與農工部門之間潛在深刻的衝突與矛盾，特別是在邁向全球化過程中的「發展」與「犧牲」對立隱憂。長期受政權偏好的工業發展體制，必須回應來自農業部門的質疑。仍然沉醉於威權式決策的政府部門，終究必須面對日漸蓬勃的社會抵抗運動，也讓農民的聲音終於有機會轉化為正式的農業政策改革內涵。
過往飽受國家政策課徵社會需求資源的農業，在臺灣的產業結構轉型之際，又面臨國外農產品進口的產銷市場衝擊，農民經營農產品市場的空間再次被削減。
引發解嚴後農民運動的導火線，來自1987年的中美貿易談判，要求臺灣開放美國水果進口，將大幅衝擊國內既有的果物產銷市場，特別是山區的柑橘類。
解嚴之後，農民不再沉默。以梨山地區為基地而成立的山城農權會，聚集周邊客家聚落農民，共同發起影響深遠的農民運動。
1987-1988 農民運動風起雲湧
（1）1987｜1208
從「東勢果農自力救濟會」重組而成的「山城農權會」，在1987年11月5日成立，是臺灣解嚴之後第一個跨鄉鎮的農民運動組織。
1987年12月8日，以圍繞著梨山地區的臺中、苗栗、南投、宜蘭和花蓮等山區果農，集結在立法院和行政院抗議政府開放水果進口，並要求因為國外水果傾銷造成的損失給予補償。
「賤賣果農」的政策意象，同時引發許多社運、學運和工運團體的關注，並開始在全臺許多縣市促成「農民權益促進會」的組織成立，擴展後續的農運串聯網絡。
（2）1988｜316
2月19日-20日，中美農產品（水果）談判於夏威夷舉行。
水果產業開放進口，引發農民對於後續美國是否會進一步要求其他農產品開放進口的擔憂，包括畜牧產品、菸葉和茶葉等經濟作物等，未來的衝擊影響甚鉅。
3月3日，山城農權會召集全臺12縣市農權會代表於臺中開會，決議3月16日到臺北抗議。
3月16日，由各地農權會發動，串聯工運和民間學運、環運等相關團體，聚集四千多名民眾，在1988年的3月16日到美國在臺協會、經濟部國貿局，以及國民黨中央黨部進行抗議，並提出「反對美國農業帝國主義」的口號。
（3）1988｜426
針對即將舉辦的「中美貿易諮商會議」，各地農權會在4月15日就集會商討動員事宜。4月26日，會議當天，山權會與全臺農權會共動員130多輛農用車隊（包括農產搬運車、鐵牛車、農機車等），集結500多名農民共同北上到美國在臺協會和及國民黨中央黨部抗議。
（4）1988｜516
高雄縣六百餘位農民，因為省政府不同意高雄縣政府提前辦理農民健康保險，包圍省政府。在要求見有關官員未獲回應的情況下，警民發生激烈衝突。
（5）1988｜520
5月1日，由主張以更激進訴求和行動方式的雲林縣農民權益促進會邀集全臺14個農權會之幹部商討，共同在總統就任的5月20日，發動大規模的農運遊行。當天先是集結在國父紀念館，參與者包括農運人士、一般民眾、學生社團等，然後遊行至國民黨中央黨部、立法院、行政院等地，並提出七大政策改革訴求。遊行過程中持續有警民衝突事件發生，到晚上衝突逐漸升級，成為解嚴後首次大規模的流血抗議事件。
農民運動訴求 開花結果
（1）全面實施農民健康保險
1985年，開始推動試辦農民健康保險。
1989年，頒布實施《農民健康保險條例》（農保），正式全面辦理農民健康保險業務
1995年，開辦「全民健康保險」後，將農保的醫療給付項目移撥到全民健保。
2018年，開始試辦農民職業災害保險
2020年，開辦農民退休儲金，年滿65歲時得請領儲金，計有9.3萬人投保。
（2）肥料自由買賣
2003年，公營肥料回歸市場機制，政府退出肥料供銷體系，肥料買賣全面自由化。但同時受美伊戰爭影響，國內化學肥料價格也隨國際製肥原料價格上漲影響而多次調漲。
2004年9月起對化學肥料價格採取「凍漲」措施， 並辦理運費、尿素等補助。
2008年5月30日核定「肥料價格調整及穩定供需因應方案」，實施漲幅價差補貼（至2017年6月），減輕農民負擔
2017年7月起，為促進國內有機及友善農業發展，為加強推動有機及友善農業等，實施肥料資材補助措施（迄今）。
（3）增加稻穀計畫收購價格及面積
1988年，計畫收購每公頃僅在970公斤、輔導收購亦僅有850公斤（第一期）和500公斤（第二期）。
1989年，每公頃1,600公斤（計畫收購第一期）、1,200公斤（計畫收購第二期、輔導收購第一期），和800公斤（輔導收購第二期），之後逐漸提升。
1997年7月起推動「水旱田利用調整計畫」，降低國內的稻米、契作雜糧、甘蔗等重要作物的生產面積。
2011年，保價收購價格已提升至26元/公斤（計畫收購稉穀價格）至20.6元/公斤（餘糧收購秈穀穀價格）區間，並補助農民稻穀乾燥、包裝及堆疊費用每公斤2元。
2016年開始試辦「稻穀保價收購」與「直接給付」雙軌制，2018年起更全面實施「對地綠色環境給付」。
2022年時，全年濕穀販售價格每百臺斤（刈）最高逾1,100元，更成為近半世紀以來最高價。
（4）廢除農會總幹事遴選
目前的模式仍是依據1988年制訂的《農會總幹事遴選辦法》，採取「遴選制」。先由農會會員選出代表，代表再選出理事與監事，召開理事會，針對理事長所提出的總幹事遴選聘任。
（5）農田水利會納入政府編制
2000年政黨輪替後，水利會務治理人員遴派制度經由修法解除，使農田水利會會長和會務委員均改由具有會員身分的農民進行直選。
2010年代中期之後，農田水利資產與灌溉用水服務的公共化議題再次引發關注。
2017年11月9日，行政院會議通過《農田水利會組織通則》修正草案，再次確立農田水利會改制為公務機關的農政改革。
2018年1月17日，立法院三讀通過《農田水利會組織通則》修正草案，農田水利會改制為公務機關。
2020年10月1日，行政院農業委員會農田水利處與農田水利會整合升格為行政院農業委員會農田水利署，原臺灣17個農田水利會改制為17個「農田水利署所屬管理處」，首長改為官派的管理處處長。原隸屬各農田水利會所持有的現金則成立特種基金，專款專用於各管理處的農田水利事務，以此緩解私產國有化的爭議。
（6）開放農地自由買賣
1993年，行政院第2341次院會中指示，農地使用情形應徹底檢討，不適用之農業用地應配合國家經濟發展的整體需要，公平而有計畫的釋出。1996年，提交《農業發展條例》修正草案進入審查，一直到2000年正式三讀通過。
2000年，《農業發展條例》修正通過三讀，將原本的「農地農有、農地農用」原則，改為「放寬農地農有、落實農地農用」。
2001年公布實施《農業用地興建農舍辦法》和《集村興建農舍獎勵及協助辦法》作為農業主管機關管理農地農舍的法源依據。
（7）成立農業部
1984年，原農業發展委員會與經濟部農業局合併改名重組後，農業委員會的實際運作模式已不再採取委員會的型態，僅設有主任委員和副主任委員為機關首長。
2010年修正公布的《行政院組織法》，正式確立部會組織整併與改制的法源根據，確立行政院將自2012年起，逐步將原有的37部會分階段整併為29個部會。
2023年5月16日，立法院三讀通過《農業部組織法草案》。5月31日制定公布《農業部組織法》，條文明定次級機關有農糧署、漁業署、動植物防疫檢疫署、林業及自然保育署、農村發展及水土保持署、農田水利署、農業金融署及農業科技園區管理中心。
