文／逢甲大學教授、財團法人農業保險基金董事 楊明憲
農業保險基本上可分為三種類型：災害填補型、收入保障型、指數賠償型。災害填補型為傳統的農業保險型態，針對單一指定天災或多種天災所造成的成本或產量損害予以賠償的方式，是多數國家所普遍採行的方式；指數賠償型保險係針對溫度、雨量、風速等氣象標準，依其不同標準所造成對農業生產不同程度的損害予以賠償，有些國家仍處於試驗階段；相對的，收入保障型保險在美國於1996年開始實施以來，已快速成為最受歡迎、投保率最高的農業保險，韓國在2015年導入特定作物實施收入保險，日本也於2019年開始實施農場收入保險，中國大陸在2017年起也將農業收入保險列為重要試點，顯示此類型保險已受到相當矚目。
由於農業經營的風險不僅是生產風險，尚有產銷失衡所帶來的價格風險，尤其在開放的市場經濟之下，因關稅持續調降，國外進口商品源源不斷，存在著農產品價格下跌與波動的風險；簡言之，農業主要面臨的風險有兩類：生產風險與價格風險，前者是因天候條件導致產量及品質的不確定性，後者是因市場經濟運作所造成的價格波動。
不論是產量或是價格變動，均對於農民收入產生直接影響，這兩類風險在在影響農民收入的穩定性。尤其在氣候變遷及農產貿易自由化之趨勢下，農民未來所面臨的風險將會更高。有別於傳統的農業災害保險，收入保險則對農民收入有更完整保障的意義。
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我國推動農業保險的起步較慢，但在2017年起政府積極辦理，至今已涵蓋27品項及不同險種的42張保單，包括實損實賠型（梨、香蕉植株、農業設施、豬、乳牛）、政府災助連結型（梨及芒果）、收入保障型（釋迦、香蕉、水稻、高粱）、區域收穫型（鳳梨、水稻及芒果）、氣象參數型（蓮霧、木瓜、柚、甜柿、番石榴、梨、荔枝、棗、柑橘、養殖水產、石斑魚、虱目魚、鱸魚、吳郭魚、養蜂產業及西瓜）及撲殺補償型（雞、火雞、鴨、鵝、鵪鶉、禽流感）、農業設施保險等保單，以及豬隻死亡強制保險、豬隻運輸死亡保險、乳牛死亡保險等家畜保險。其中，收入保障型與家畜保險被定位為政策型保險，由政府規劃並交付農會體系辦理，其餘為商業型保險，則由民間產險公司規劃辦理。
收入保險為農業保險的新趨勢，且符合農業政策目標，然因我國推動時間較短，因此主要國家實施經驗值得深入探討與借鑑。因此，本文研究目的在於認識主要國家實施農業收入保險的經驗及成效，從而啟發我國辦理收入保障型農業保險之檢討與精進。本文內容安排除分別探討美國、日本、韓國、中國大陸等國經驗，其中上篇先整理比較美日農場收入保險之經驗，並在下篇再綜整各國農業收入保險經驗得失，以有助於對我國啟發。
- 農傳媒編按：全文原本分為八節，因篇幅達2萬餘字，農傳媒編排分為（上）美日經驗與兩國農場收入保險比較、（下）中韓經驗及各國綜合討論，一共2篇分別發表於農傳媒網站，以利讀者閱讀。
美國經驗
一、收入保險之發展
1994年，美國政府啟動《聯邦作物保險改革法案》（Federal Crop Insurance Reform Act），進行作物保險計畫的結構性再造，包括1996年在美國農業部成立風險管理局（Risk Management Agency, RMA），以管理聯邦作物保險計畫，以及透過補貼成為新計畫的準則，終於使投保件數在1998年呈現爆炸性成長。
基本上，美國農作物保險在1994年進行改革之後，已涵蓋產量減產及價格下跌之風險，聯邦農作物保險公司（Federal Crop Insurance Company, FCIC）在1996年推出所得保護保險（Income Protection, IP）、作物收入保障保險（Crop Revenue Coverage, CRC），以及1997年的收入確保保險（Revenue Assurance, RA）。
此三種保險剛開始在伊利諾、愛荷華、阿拉巴馬等州以玉米、黃豆、小麥及棉花為試辦對象開始實施，並在數年之後推行至全國各地。與收入相關的保險，至今已成為最普遍的保險。
美國作物收入保險一經推出，就立刻受到美國農業生產者歡迎。1996年至2008年，美國作物收入保險保費持續快速增長，從1.5億美元增長到79.3億美元，複合增長率達到39.2％，2009年之後則變化不大，在80億美元左右波動；作物收入保費占作物保險總保費的比例也快速增長，從1996年的7.9%增至2002年的49.0％，2003年躍升至60.6％，2008年之後基本穩定維持在80％左右。而另一方面，傳統的作物產量保險保費則變動不大，近年穩定維持在18億美元左右。
以覆蓋區域而言，美國作物收入保險最開始只是在少數地區對少數作物進行試辦，到2003年作物收入保險才正式開始在全國範圍內運作，覆蓋面積亦呈不斷增加。1996年至2016年，美國作物收入保險的覆蓋面積從471.46萬公頃快速擴增至8,093.71萬公頃，占當年美國作物種植面積的比例從3.5％大幅增加至62.7％。另外，1996年至2016年，美國作物保險總承保面積占作物種植面積的整體比重不斷上升，從61.4％上升到90.9％，但產量保險的承保面積則呈下降趨勢。可見對承保的相同類別作物，美國作物收入保險構成對產量保險的替代關係，且作物收入保險的發展是美國作物保險覆蓋率增長的主要推動因素（汪必旺、張峭，2018）。
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美國作物收入保險承保作物種類也歷經從少到多的過程。1996年作物收入保險承保的作物種類僅包括玉米、大豆、小麥和棉花等四種作物；2015年之後，再擴增涵蓋水稻、大麥、高粱、爆玉米、乾菜豆、乾豌豆、油菜、向日葵、花生、山核桃、櫻桃、柑橘、草莓等其他13種作物。尤其是2011年以後，美國作物收入保險承保的作物種類數量增加較快，說明美國近幾年正努力將作物收入保險運用於更多作物種類。
整體而言，美國作物保險涵蓋約130種品項，其中屬於收入保險承保的作物種類以大宗糧食、油脂和纖維類作物為主，而作物產量保險承保的作物除了以上類別外，還包括果樹類、水果類、蔬菜類、園藝類、草場類、飼料類等多種其他類型。可見在作物種類方面，作物產量保險比作物收入保險的覆蓋面更廣，主要是因價格或收入指標等資料限制，以致作物收入保險的作物種類相對較少。
不過，美國作物收入保險承保作物種類的種植面積與產值占美國所有作物的比重都較高。以2016年為例，玉米、大豆、小麥、陸地棉、高粱、水稻、大麥、油菜、花生和向日葵這八種作物的種植面積占美國主要作物總種植面積的80.0％，產值占美國農藝類作物總產值79.3％。目前這些作物的農業保險覆蓋率都較高，且以收入保險為主、產量保險為輔。2016年，上述八種作物的農業保險承保面積占其種植面積的比例達77.5％；除水稻和大麥的收入保險承保比例相對較低外，其他作物的農業保險均以收入保險為主。因此，雖然美國作物收入保險承保的作物種類相對較少，但承保規模卻居於主導地位。
根據美國農業部發布的業務資料及產品統計資料，美國近30年來對農業保險產品的形式曾進行四次改造和創新工作，其中與作物收入保險的相關內容如下：
- （一）2011年增設收入保護保險和產量保護保險（Yield Protection, YP），改變對通用農作物保險基本規定，為大麥、油菜籽、玉米、棉花、高粱、稻米、大豆、向日葵和小麥提供收入保護保險和產量保護保險。
- （二）2014年新設區域風險保障概念，新增區域收入風險保障保險（Area Risk Protection Insurance, ARPI），取代原有的集團風險計畫（Group Risk Plan, GRP）和集團風險收入保護計畫（Group Risk Income Protection Plan, GRIP），增加區域收入保障保險（Area Revenue Protection, ARP）、區域收入保險──可用收穫價格計算（Area Revenue Protection-Harvest Price, ARP-HPE）和區域產量保險（Area Yield Protection, AYP）。
- （三）2015年創新開辦縣級農作物保險政策基礎上的附加保障保險（Supplemental Coverage Option, SCO），針對棉花生產者專門推出棉花損失堆疊收入保護計畫（Stacked Income Protection Plan, STAX），並提供一項基於整個農場的農作物保險政策：農場整體收入保障（Whole Farm Revenue Protection, WFRP）。
- （四）2016年發展農作物生產利潤保障（Margin Protection, MP），這是一個基於區域生產資料的保險計畫，當生產者的預期生產利潤發生意外損失時，將獲得賠付。該計畫可以為生產者提供一籃子的風險保障，包括收穫期價格下跌、產量損失、投入成本上升或者上述因素混合引起的收入損失。
作為區域產量保險計畫的一種，農作物生產利潤保障得到同等水準的費率支持，2016年實施於試點州、縣的玉米、稻穀、大豆和小麥等四類農作物。
二、由個別作物走向整體農場
在2014年的農業法案當中，農業部風險管理局發展以農場整體（Whole Farm）為單位，設計具有分散風險的保險計畫，故結合調整式總收入保險（Adjusted Gross Revenue, AGR）和小型調整式總收入保險（AGR-Lite），於2015年試辦農場整體收入保險（WFRP），在43個州及加州的特定郡試點實施；其中，農場整體收入保險與調整式總收入保險以及小型調整式總收入保險的差異整理如表1。
事實上，美國在2008年農業法案即曾開辦實驗性農業收入保險，分為調整式總收入保險（AGR）及小型調整式總收入保險（AGR-Lite）兩類，即是一種以全農場收入保護為保險的計畫，係依農民過去的報稅資料作為提供保證收入的基礎，以保障農民因天災或市場波動所遭受的損失。
美國在2014年提出新的農業法案，除廢止直接給付並建立以農業保險為農業安全網的主要地位之外，並正式導入農場整體收入保險，此保險主要提供給種植至少兩種果樹與蔬菜之生產者，有不同銷售管道（批發、在地或地區市場、直營等），未來也將會擴及至有機、特用作物及更多元化作物之生產者。此保單可滿足生產多樣化農場的多種保險需求，具有農場生產或收入歷史資料以及五年納稅紀錄的農場皆可參加此項目。
WFRP對不同類型的農場提供不同程度的差異化保障，允許滿足生產多樣化條件的農場以更高的保障水準投保：只生產一種或兩種作物的農場可選擇的保障水準在50％至75％之間；滿足多樣化生產最低要求者，即生產三種或者三種以上作物的農場，可選擇的保障水準在50％至85％之間。在保費補貼方面，對於滿足多樣化生產要求之生產兩種或兩種以上作物的農場，提供更高額的保費補貼，保費補貼水準與收入保險產品一致，但對只生產一種產品的農場僅提供基本保費補貼。
農場整體收入保險運作的組織架構，為農業部風險管理局提出農場整體收入保險，農民則是向與農業部風險管理局簽訂再保協議的公司購買，其中提供再保的機構是聯邦農作物保險公司。農民在購買農場整體收入保險之後，計算可獲得理賠的流程如圖1所示。
日本經驗
一、農場收入保險緣由
有關國外農業收入保障政策制度之經驗，日本可能是最值得我國瞭解的一個國家，不僅因為農業條件類似，更重要的是，日本在1998年廢止稻穀保價收購政策以來，即不斷提出「稻作經營安定對策」（1998）、「稻米政策改革大綱」（2002）、「經營所得安定政策大綱」（2007）、「農戶別所得補償制度」（2010）等政策改革，這些政策均強調經營及所得安定的重要性，並在2019年實施農場收入保險。其在政策規劃及政策脈絡或有一貫的思維及精進，可作為我國在收入保障政策更完整的考量。
由於貿易自由化的趨勢，包括當初為了降低加入「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（Trans-Pacific Partnership, TPP）對農業所帶來的衝擊，以及結合1995年以來一系列的農業政策改革與既有農業保險之基礎，日本於是在2014年開始進行農場收入保險之規劃與準備工作，在2018年10月接受農民投保，日本從2019年1月1日開始實施農場收入保險。
農場收入保險目的在於補償收入損失，不僅是自然災害，而且還補償包含由於價格下降所帶來的損失。補貼是基於個別農戶的總收入，涵蓋所有作物，而不再是單一作物。農場收入保險採自願性投保，農民可以選擇投保此保單、其他現有保險保單或其他特定農產品的補償計畫。但不允許農民同時投保多個保單。
收入保險制度的目的是為填補個別農業工作者所減少之收入，而為了確保制度能適當運作，必須正確掌握個別農業工作者之收入。因此，以提出藍色申報，並適當從事經營管理之農業工作者（個人、法人）為實施對象。藍色申報的人數在2014年有43萬人，占全體150萬農家之28％，其中41.5萬為個人、1.5萬為法人，但並非主要農家或認定農業者均為藍色申報。由於農業收入保險為任意險，由農業工作者自由選擇是否加入，故採藍色申報的個別農戶和過去五年來擁有企業所得稅報告的農業合作組織，均有資格參加收入保險計畫。
考量計算基準收入時，需要適當掌握平均收入，故原則上應以已連續五年進行藍色申報的農業工作者為實施對象。但若僅具備一年份的藍色申報（包含簡易方式）實績亦可加入，不過會考量其與具備五年份藍色申報實績者之性質差異而另立相關措施，例如在申報實績屆滿五年前，逐步調升給付限額等。
個體農戶賠償標準如下：當年銷售收入低於過去五年平均銷售收入（稱為基準收入）的90％時，基準收入與當年銷售收入之差最高可達90％，可使用以下組合得到理賠：（1）基本性保險（保險金）：承保差額的80％，以保險方式繳納保險費用，若沒有理賠即無法領回所繳納保險金；（2）選擇性保險（儲蓄金）：額外承保差額的10％，以儲蓄方式所繳納的保險費用，可將之轉為經營者自有的儲蓄金，故不會無法退還。這是為了避免保險費對農業經營造成過度負擔，因此以同時結合「保險費不退還的保險方式」與「非保險費可退還的儲蓄方式」為制度基礎。
事實上，在經營所得安定政策中有關緩和收入減少影響對策，即是以儲蓄金的方式由政府與生產者以3比1的比例集資準備金，額度約為各對象品目基準期間平均收入的10％，並由準備金來補償基準收入與當年收入之差額90％。但因儲蓄金方式可能並非有效率的方式，且收入保險完全以保險金方式來理賠，也可能理賠有限。
因此，收入保險制度的設計即是結合儲蓄金與保險金，也可提高農民投保意願，此為該制度設計巧妙之處。日本農場收入保險制度給付設計如圖2。
日本政府極為重視農場收入保險，在日本農林水產省發布的2018年度財政預算報告中，2018年日本農林水產省預算2.65兆日圓（約合240億美元），比2017年增加15％，此預算金額與財政部設定的預算上限相當一致。但預算要求取消對稻米生產的直接補貼，並對收入保險計畫、農產品出口促進、實現擴大國內馬鈴薯生產目標而增加承保面積等三項計畫，提供大量資金支援。
因此，為在2018年取消「減少稻米種植面積政策」（Rice Acreage Reduction Program），農林水產省在2018年預算中取消對稻米生產者的直接補貼（2017年該項補貼為714億日圓）。重新分配預算是2018年農林水產省的重點，故決定將531億日圓（約合4.75億美元）用於實施新的農業收入保險，以支持農作物生產。其他主要計畫的目的是促進從大米到其他作物的生產轉換，鼓勵和擴大農田種植面積，促進農產品出口，推廣「良好農業規範」（GAP），鼓勵提高馬鈴薯的生產。
日本農場收入保險的目標是到2023年有五萬個別農戶及農業合作組織投保，及投保農戶占日本總耕地面積80％的農田。在2019年的預算為206.09億日圓（決算259.78億日圓），包括（1）保費：即政府補助保費26.60億日圓（決算29.15億日圓）；（2）積立金：即補助農民在儲蓄帳戶積累的三倍儲備金163.26億日圓（決算21,780億日圓）；（3）事務費：即補助全國農業協同組合連合會運作費用16.23億日圓（決算12.83億日圓）。
二、投保
2018年10月開始受理投保，於2019年日本正式實施農場收入保險，為落實制度推行，以提出藍色申報且主要從事農業經營者（個人、法人）為受理對象。
由表3所示，截至2020年4月，2020年個人與法人共計有34,723位購買收入保險，占總藍色申報人數46.0萬之7.5％，與2019年22,812位相比，整體增加11,911位，成長52.21％，其中個人農業經營者增加11,501位，增加56.65％；而近年隨著農業從事人數減少，加上先前日本放寬農地使用法令限制，並開放企業以承租農地的方式跨足農產品的生產而使農產品供應和銷貨穩定，農業生產法人經營數量逐年增長，改變日本農業結構，依表3顯示，2018年與2019年分別有2,510位與2,920位法人農業經營者投保，增幅16.33％。
在提出藍色申報以及個人與法人農業經營者中，農場收入保險承保種類以米為主，其次為蔬菜，再者為果樹。尤與2015年日本農林業普查各作物農業經營體而言，投保該作物收入保險之農民數量與其排序一致，明顯表示耕作該作物的農業經營者越多，其投保的農業經營者也越多，與農民風險意識及認知有關。
日本政府推行農場收入保險之際，為減輕財政負擔及增加農民投保意願，在農民給付保險費上，特地設計保險金與儲蓄金兩項保險費用，儲蓄金為給付當年度實際收入低於90％基準收入至80％基準收入之間的差額，之後可為農業經營者自有，而保險金則主要支付當年度實際收入低於80％基準收入的金額，未來可能因無受災害或市場價格影響，農民收入穩定而無法拿回保險金。
透過此種保費設計方式，避免農業經營者因為保費支出負擔而降低投保意願。截至2020年4月之投保統計資料顯示（如表4），投保件數達3,049件，占2019年22,812位農業經營者之13.4％，其中有2,915位個人農業經營者，占20,302位之14.4％，法人農業經營者則占2,510位之5.3％，而保險金額共計72.08億日圓。
三、理賠
經過日本農林水產省統計至2020年4月底理賠件數與金額，農業經營者受市場價格下跌而損失慘重，其理賠件數達1,301件，理賠金額為39.88億日圓。分析原因，主要是由於WTO貿易自由化以及「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（TPP）實施後，削減進口關稅與減少國內補貼，進口農產品遠比國內農產品便宜許多，使得國際競爭力較弱的農業受到極大衝擊，造成日本農業經營者損失嚴重。為減緩上述農業之衝擊，日本政府推行農業收入保險，以確保農民整體農家收入。通過保險理賠機制，確實有保障農民收益達近五年收入平均之90％，達政策目標之意涵。
而就氣象災害而言，其個人理賠件數有2,300件，理賠金額達45.95億日圓，尤以雪害影響損失最大，理賠件數達444件，保險理賠達846萬日圓，主要受天然災害影響導致產量減少。以雪害為例，作物植株因堆積濃厚的雪層，導致光合作用微弱且容易受病菌侵入而引發病害，迫使葉片或根部組織腐敗，甚至死亡，農業經營者損失慘重。不同事故理賠件數與金額如表5。
美日農場收入保險之經驗比較與啟發
基本上，日本所規劃實施的農業收入保險屬於農場收入的保障，與美國目前實施的農場整體收入保險（WFRP）較為接近，故一併比較如表6所示。
美、日兩國的農場收入保險均以報稅資料為基礎，才能有效掌握收入變化，而基準收入也都以過去五年平均收入為計算。在收入保障程度方面，也都有20％至35％或10％之自負額，所以相當類似。
美日兩國農業收入保險形成的背景不同，日本導入農場收入保險的背景是在1998年一系列價格支持政策改革之後才形成的，並為因應WTO削減境內支持規範與貿易自由化之趨勢。
相較於日本經驗，美國是農業保險相當發達的國家，有關農業收入保險之導入，係發生在1994年農作物保險改革之後，例如聯邦農作物保險公司（FCIC）在1994年推出所得保護保險（IP）及農作物收入保障保險（CRC），以及1997年的收入確保保險（RA），以涵蓋產量減產及價格下跌之風險；其中，CRC已成為最普遍的收入保險。
在2014年新農業法案中進一步將CRC升級為農業風險保障（ARC），允許農場主更新基期單產和面積數據。Sumner and Zulauf（2012）指出，自2005年以來，覆蓋的種植面積保持相對穩定，因作物高價，使得每畝產值更高，農民更傾向購買覆蓋率以及收入保險而非產量保險。顯示美國政府已重視農民收入確保（Revenue Ensure）的基本問題，同時可避免量多價低（或量少價高）時收入減少（或增加）的過度補貼（或補貼不足）問題。
無獨有偶的，其實日本在2004年的農業政策改革，已將收入差額給付措施列為「稻作所得基盤確保對策」，並對核心農家在「核心農家經營安定對策」中有較高的給付比例。顯然美日兩國已將以收入基礎計算的所得支持列為農業政策改革的方向，而且也不限於單一作物，而是與糧食有關的作物（包括玉米、小麥、稻米、大豆等）皆一體適用。
日本農業收入保險是以農家整體農業收入為對象，有別於單一作物收入保險，主要是考量：（1）產品多元化，不易檢查產量及建立完整作物資料；（2）鼓勵自由種植具有競爭力的作物；（3）單一作物保險有隱含是政策鼓勵種植的作物；（4）支持農企業、公司法人及新進農民。此就保險理論而言，因保單涵蓋多種產品，可因不同產品量價變動而緩和收入變化，本身即具有分散風險之意義。
相對的，美國在2008年農業法案即曾開辦實驗性農業收入保險，分為調整式總收入保險（AGR）及小型調整式總收入保險（AGR-Lite）兩類，並在2014年正式導入農場整體收入保險（WFRP）。
傳統上，農民係依個別作物基礎來認知補貼、理賠及災害救助，但有可能因各個作物收入抵銷，而使整體農場給付低於特定作物給付。依整體農場方式可直接解決農場損失，並可能減少成本。但這對農民來說並非傳統方式，且農民可能採取高風險行動，例如種植單一作物以提高給付，而不是以雜異化來分散風險（Shields, Monke and Schnepf, 2010）。
由於日本政府規定農民均有報稅的義務，可分為較簡易的白色申報與採取複式簿記完整記載的藍色申報。因此，日本農業收入保險制度是結合藍色申報收入機制，以正確掌握個別農業工作者之收入。原則上應以已連續五年進行藍色申報的農業工作者為實施對象，但若僅具備一年份的藍色申報（包含簡易方式）實績亦可加入，不過會考量其與具備五年份藍色申報實績者之性質差異而另立相關措施。目前藍色申報的人數在2014年有43萬人，占全體農家150萬之28％，且農業收入保險為任意險方式，預期投保率仍不及一般農業保險。
與美國經驗比較而言，美國農場收入保險的AGR及AGR-Lite均是利用生產者過去五年內部收入署（Internal Revenue Service, IRS）退稅表格所列的平均農場收入，以及農場年度報告作為保險期間保證收入的基準。生產者投保的粗收入必須少於205萬美元，並不可再出售總收入50％的產品。投保水準為過去收入的65％至80％，理賠率為超過最低投保水平的75％至90％損失，存貨變動也列為收入計算的考量。
到目前為止，全農場保險仍被有限的使用，主要是因個別作物保險已提供非常顯著的幫助。AGR於2009年僅售出826份保單，占當年售出200萬份作物保單中的極小部分。觀察者指出該保單所需的資料及申請非常複雜，也認為若提高AGR接受度，則須大幅提高承保水準並超過個別作物保險（至少高於目前的80％水準），方能提供和個別作物保險相當的風險保護。
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