2020年12月01日
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光電遇見生態─布袋鹽田發展太陽光電歷程

內容提供/《自然保育季刊》 文/農委會特有生物研究保育中心助理研究員 黃書彥、農委會特有生物研究保育中心研究員兼組長 林瑞興

臺灣位處候鳥東亞澳遷徙線中央,為眾多水鳥過境及度冬重要棲地。近來此遷徙線上水鳥族群普遍下降且受脅鳥種比例高,研究指出主要原因為東亞潮間帶溼地遭受大面積破壞(Piersma et al. 2016;Studds et al . 2017)。

臺灣沿海溼地過往也因填海造陸、圍墾魚塭及沙源流失等原因,導致西部泥灘地大幅縮減與劣化。在自然溼地不斷減少下,人為溼地保育水鳥功能逐漸受到重視,研究指出水田、魚塭及鹽田成為水鳥替代棲地,減緩自然溼地破壞產生的衝擊(Sripanomyom et al . 2011; Dias et al .2014; Rocha et al . 2017)。但是隨著太陽能光電的發展對於土地的需求,西南沿海廣大的廢曬鹽田成為光電板設置的選項,因而引發綠能光電發展與鹽田生態保育的爭議。

布袋鹽田的生態系統服務

鹽田為臺灣西南沿海重要的人為溼地類型,由於生產成本不符經濟效益,全臺於2002年結束曬鹽產業,此後因未有重大土地開發,廣大的鹽灘逐漸成為水鳥棲息的重要溼地,位於嘉義縣的布袋鹽田溼地就被評選為臺灣野鳥重要棲地(Important Bird Areas, IBAs),其中722ha依溼地保育法劃設為國家級重要溼地。根據2013年開始的公民科學活動「臺灣新年數鳥嘉年華」歷年報告,西南沿海地區的幾處溼地是臺灣僅存仍可看見上萬度冬野鳥聚集棲息的地點,其中布袋鹽田冬季水鳥數量可達3萬多隻,數量居所有樣區之冠,顯示其對臺灣度冬水鳥的重要性。

布袋鹽田為水鳥重要棲地。(攝影/黃書彥)

除了提供維持鳥類多樣性的支持功能外,布袋鹽田也與周圍居民息息相關。例如鹽田能蓄積雨水提供滯洪功能、蘊含的水產如龍鬚菜(Gracilariaspp.)、鹹水吳郭魚(Oreochromis spp.)等可供採撈、鄰近的漁民也會利用鹽田的空間與蓄積水源調節魚塭池水。此外,蓄水的鹽田溼地也可避免東北季風造成的揚塵問題。鹽田除具有豐富的生態資源,也保有獨特鹽業文化歷史,成為發展深度旅遊與環境教育極佳場域。

太陽光電與鹽田生態衝突

綠色能源發展為全球趨勢,我國也大力推動再生綠能,其中太陽光電為重點發展項目之一。西南沿海的鹽田用地因面積廣大且為政府所有的公有地,在之後,被選為發展地面型太陽光電的重要地點,而布袋鹽田更被列為優先示範區。然而大面積太陽能板設置預期將壓縮水鳥棲息空間,遮蔽光線也會改變原本的溼地生態系統,加上仍有一些汙染風險的疑慮,引發了光電與溼地保育衝突的議題。負責主導布袋鹽田太陽光電業務的經濟部能源局,在面對生態問題的疑慮下,經由行政院相關部門多次的討論與意見交流,調整原定的計畫內容。以下分為3個階段簡要分享我們對此議題的參與過程與心得。

問題發現與溝通

曬鹽時期布袋鹽場共分成10個生產區,其中位於布袋鎮市區以南鹽田一般合稱南布袋鹽田,包含舊五區、六區、七區、八區、九區及十區鹽灘。南布袋鹽田已知是鳥類生態最為豐富區域。行政院於2016年10月27日核定「太陽光電2年推動計畫」,規劃以嘉義及臺南已廢曬的鹽業用地推動地面型太陽光電,其中嘉義的布袋鹽田為優先推動區域。為了避免影響溼地生態,能源局於選址時即排除國家重要溼地範圍(六及七區鹽田),最後規劃出374ha鹽田為光電區(涵蓋舊五區、八區、九區及十區鹽田)。

目前已有102 ha的布袋鹽灘地由韋能及天泰公司設置地面型太陽光電廠,此外鄰近的新塭南、北側滯洪池已有62 ha由永鑫公司設置水域型太陽光電廠。(繪圖/黃書彥)

行政院農業委員會特有生物研究保育中心(以下簡稱特生中心)基於南布袋鹽田對於臺灣溼地水鳥保育之重要性,為更瞭解布袋鹽田整體生態狀況,於2016年年初即開始於南布袋鹽田進行每月1次的系統性調查,由資料顯示被規劃為光電區的鳥類數量不輸劃為國家重要溼地的鹽田,其中包括許多保育類鳥類,因此只迴避國家重要溼地範圍是不夠的,周圍鹽田若大面積覆蓋太陽能板,預期將造成水鳥棲地大幅減少,對生態產生嚴重衝擊。

因此在得知計畫初步內容後, 特生中心於2016年12月中旬,主動與統籌國家能源政策研議及擘劃的行政院能源與減碳辦公室聯繫,從而將布袋詳細的鳥類調查資料提供給負責規劃的能源局,並說明預期的生態衝擊。經多次討論行政院指示由內政部、農業委員會及能源局成立任務小組,針對生態與光電衝突問題進行研議。過程中整合許多鳥類調查資料並蒐集專家意見,製作鹽田及周圍溼地的生態衝擊評估分區圖,積極協助尋找其他可能的替代地點,希望能迴避在布袋鹽田設置光電板。

縮減開發面積

然而布袋鹽田為行政院已核定「太陽光電2年推動計畫」中的優先推動區域,在歷經政府內部協調及與保育團體溝通一年多後,最後因時間及電網饋線等實際因素考量下,光電區還是留在布袋鹽田,但面積由原本的374ha縮減至102ha。其中1處選在九區東南側的22ha土地,這裡因過去工程關係大部分區域已遭填土,爭議性低。另一處選擇八區鹽田共80ha場址,此區於2016年調查的鳥類數量偏低,加上位於整體溼地外圍,根據當時資料評估為生態衝擊較小區域。但在後續幾年調查發現,八區鹽田在水位高度適合時,也吸引了大量水鳥棲息,因此爭議較大。

八區鹽田施工前環境。(攝影/黃書彥)

雖然最後的結果無法迴避在布袋鹽田設置太陽光電,但由整個溝通及決策過程顯示政府部門人員已將生態問題視為重要課題,在解決方案中也確實採用縮小開發面積及選擇低干擾區域等衝擊減輕原則。值得反思的是八區雖是參考科學資料選出當時的最佳方案,但也反映只以1年時間的資料進行評估是否足夠?又為何八區鳥類變動如此大?我們認為是因為水文環境對鳥類影響甚鉅。大部分水鳥受限於體型及構造,太乾或水位太深都是不適宜的棲息環境。由於廢曬鹽田缺乏適當維護及管理,水文環境深受氣候及鄰近漁民不定期操作影響,導致季節與年間變化極不穩定,鳥類棲息數量也隨之波動。這樣的現象也促使另一個思考方向,鹽田若能透過適當的經營管理,使目前變動劇烈的水文環境能較長時間維持在水鳥適合狀態,是未來可嘗試的補償方式之一。

生態保護措施

布袋鹽田的光電區最後經由招商、土地變更等行程程序,於2018年底開始施工,至目前基樁及光電板已陸續架設完成並商轉。後續的生態保護措施分為光電區內與區外鹽田兩種。區內的生態措施由開發廠商負責,依據招商會議時的承諾,每塊開發基地必須保留30%進行生態復育。目前保留區的位置及設計是由廠商自行諮詢專家協助規劃與設計。

八區鹽田已商轉的「台灣艾貴義竹發電廠」。(攝影/黃書彥)

區外鹽田指的是光電區外且不受濕地法保育的鹽灘地(舊五區、九區、十區鹽田)。目前除了上述102ha的鹽灘地設置地面型太陽光電,鄰近的新塭南、北側滯洪池也將設置62ha的水域型太陽光電板。布袋地區整體溼地面積已大幅下降,因此這些區外鹽田對鳥類的生態更顯重要。2018年12月由地球公民基金會舉辦的「布袋鹽田溼地保育與光電開發論壇」,與會人員與團體經討論後形成共識,認為這些光電區外鹽田不應再被開發,未來應有適當的經營管理。能源局也表示目前光電區規劃僅止於已核定的八區及九區鹽田,並願意協助從光電土地租金中爭取計畫經費支持光電區外鹽田進行保育。

八區鹽田保留的生態復育區域。(攝影/黃書彥)

會後關心此議題的公民團體組成了「布袋鹽田與周邊溼地保育工作小組」,從考量整體布袋鹽田現況與面臨問題出發,逐步尋求符合布袋鹽田文化與生態特色的長期經營模式。目前針對光電區外鹽田,已透過高雄市野鳥學會於2019年12月26日與國產屬完成約91ha土地的環境保護認養簽約。同時透過各方討論凝聚棲地復育之規劃重點。初步計畫將以維護現有棲地環境、文化景觀、改善範圍內水路及生態資源調查為主要目標。區外鹽田的棲地復育可視為發展光電的區外棲地補償,目前參與工作小組的核心成員至少有10個團體,需協調配合的政府部門包含行政院能源及減碳辦公室、能源局、國有財產署、特生中心及嘉義縣政府等單位。此創新的保育方式目前還在起步階段,後續的發展值得期待與觀察,期盼未來光電範圍內生態保留區、非重要溼地鹽田及重要濕地,能藉由完善的研究、規劃與行動,得以彼此串聯,讓溼地功能更加健全。

結語

太陽光電案屬於再生能源之發電設備,依據環保署發布的認定標準可免實施環評,因此計畫形成過程中外部意見較難進入。能源局當初規劃時確實有考量生態因素,排除了國家重要溼地範圍。但未受溼地法保護的鹽田的生態功能未必較差,且保護區的劃設受到諸多現實因素限制,無法將所有生態重要區域納入。未來規劃大面積的綠能開發案時,建議於初期的選址階段納入更多外部意見或建立檢核機制,並透過社會溝通形成共識。若計畫後端才發現問題,產生衝突與阻力可能更大,甚至拖慢了計畫時程。

布袋鹽田自結束曬鹽後,水利設施逐漸損壞,在缺乏適當之水文管理及維護下,導致水文循環不佳。許多區域鹽田的水位及水質常隨降雨及蒸發呈現劇烈的變動。水文環境的劣化,可能逐漸對鳥類及其它生態系服務產生負面影響。面對上述長期存在問題,目前形成「布袋鹽田與周邊溼地保育工作小組」是一個新的契機,透過凝聚關心生態的不同民間團體,並利用政府的光電租金挹注經費執行棲地改善工作,期待未來能廣納更多資源支持,逐步發展棲地經營管理的具體行動。

新塭滯洪池型光電板。(攝影/黃書彥)

此外,太陽光電會對溼地生態造成哪些層面及程度的影響目前很難預測,國內外相關案例的研究十分缺乏,因此後續的長期監測工作就十分重要,有完整的科學數據才能告訴我們影響是什麼?政府的決策是否正確。建議後續應設置平臺整合不同單位(廠商、研究單位或民間團體等)的環境調查資料,除能瞭解彼此的計畫目標、項目及方法,若有相同目標時,也能建立合作關係,在資源有限下透過資料共享,避免資源花在相同的工作上。

布袋鹽田從過去就是許多大型開發案曾考慮的用地,雖最後皆未能成案,但時至今日仍成為太陽光電發展區,可見多數人視鹽田溼地為閒置公有地,應有更具價值的發展利用方式。此次鹽田設置光電案,雖然仍無法避免有部分溼地遭受開發,但過程中引起政府重視與大眾討論,正面來看也是成功地讓更多人瞭解鹽田溼地的重要性。

最後的縮小開發面積方案,是經過溝通討論,最後妥協、折衷的結果,雖然無法讓所有人滿意,但這也是民主社會的體現。參與過程也提醒我們要持續努力讓更多人瞭解溼地生態的價值,我們認為維護或增強溼地的生態系統服務價值,才是永續利用溼地的最好方式。

清晨於鹽田中覓食的水鳥群。(攝影/黃書彥)

本文轉載自110期《自然保育季刊》

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