2020年09月28日
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將致資源分配不均?規劃保育行動優先順序時 常見的6大失誤

內容提供/《自然保育季刊》 文/特有生物研究保育中心助理研究員 林大利

近幾十年來,環境和生物多樣性保育議題層出不窮,但是保育工作所需要的資源(如時間、金錢、人力等)卻是有限的,這是執行保育行動(conservation action)時必須面對的現實與抉擇。換句話說,當我們把某些事情做好時,就有 另一些事情可能做得不夠好,這是現實上必須面對的取捨。

因此,在分配這些保育資源時,必須先設定解決各項議題的優先順序,稱為「保育優先順序」(conservation-prioritization scheme),例如保育地點、保育對象或物種的選擇、決定採取的策略與行動,以及經費分配等等。目前決策科學(decision science)中的決策程序,已經廣泛應用於保育優先順序的規劃,以幫助決策者在面對複雜的保育議題時,能夠做出最適當的決定。

然而,現實往往事與願違。在決定保育優先順序時,常常出現下列6大失誤,而難以求得最適當的保育優先順序。也就是說,保育資源分配的方式並不理想。本文內容主要改寫自 Game ET et al. 2013. Six common mistakes in conservation priority setting. Conservation Biology, 27(3): 480-485.,嘗試探討這些可能會發生的失誤及建議的改善方法。

失誤1:未理解到「擬訂保育策略」就是「設定優先順序」; 「設定優先順序」就是「決定保育資源的分配」

在擬訂保育策略的過程中,提出保育計畫的人,通常是保育生物學家或相關的研究人員。然而,做出決策的人,則往往是土地所有權人或政府部門的決策官員。由於「提出計畫」與「做出決定」經常不是同一人或具備相同的背景知 識,讓保育工作的規劃到實務之間出現許多落差。

最常見的是經費分配不足,或是忽略了某些必要重點,導致保育計畫窒礙難行。由於保育計畫的各項工作細節是環環相扣,如果有一部分的保育資源沒有到位,工作就難以推行。因此,保育資源分配的多寡與預算額度的落差,其實同時決定了各項保育計畫的優先性。保育資源越多或是實際額度與預算之間的落差越小的項目,就是較為優先的工作。然而,如果決策者沒能理解到這一點,就會因為部分保育資源不足而導致保育行動失敗。舉例來說,聯合國生物多樣性公約祕書處所舉辦的締約國大會(Conference of the Parties),長達2星期的議程中,前3天都在討論後續年度聯合國相關保育資源分配,可見保育資源分配的重要程度。

聯合國生物多樣性公約秘書處2016年於墨西哥坎昆召開的第13屆締約國大會。

失誤2:問題與議題的定義不明確

將保育議題明確地定義清楚是排定保育優先順序時最重要的基礎工作。如果議題定義不明確,很可能造成決策者理解或認知錯誤,導致保育資源的分配出問題,例如額度不足或配給的比例失衡。此外,將議題定義清楚,才能確切地針對問題提出適當的解決策略,以及相對應的保育資源需求。在計畫提案者和決策者往往不是同一人的狀況下,將議題描述清楚,將可避免造成雙方認知有落差,以及保育資源分配失準的問題。舉例來說,規劃農業環境之生物多樣性保育的時候,需要確認保育的對象是偏好農業環境的野生動物?還是包含偏好其他棲地類型的生物?在執行保育多樣性保育的同時,是否要兼顧糧食安全議題或維繫作物產量?這都需要明確的敘述與定義。

當然,為了降低資訊流失或誤解的風險,更理想的方式,是讓擬訂保育計畫的保育生物學家進入決策圈,而不是只在研究論文中留下一行「本研究結果可做為未來保育及經營管理之參考」。由於保育生物學家通常不是分配保育資源或指揮行動的決策者,如果連決策圈都難以涉入,那麼他們的策略就更加窒礙難行。

失誤3:未設定「保育行動」的優先順序

在安排保育優先順序的確切執行對象,就是「保育行動」。執行保育行動需要保育資源,因此,所謂的「安排優先順序」,就是安排保育行動執行的優先性。然而,保育優先順序容易誤解為某些棲地或某些物種的優先順序,例如原始林優先於次生林、保育類野生動物優先於一般類野生動物。但是,只從保育對象來看,並無法確切的評估需要多少保育資源來執行保育行動。因此,「保育行動」所需要的保育資源與成本,才是保育優先順序真正且唯一評估的對象。

而且,保育行動的內容與方法,也必須清楚描述,才能與其他的策略做比較。在評估保育資源分配時,必須要考慮:(一)該保育行動是否可行?(二)該保育行動的效益如何?(三)是否也有其他的保育資源可運用?(四)是否能確實獲得所需的保育資源?以路殺議題為例,減緩路殺衝擊的策略包括設置天橋、地下通道、圍籬、交通管制、設立警示牌等等,必須審慎評估各項行動的成 本、效果與必要性,並排出優先順序。

塔塔加遊憩區的獼猴天橋。

失誤4:判斷過於武斷

決定保育優先順序時,常常需要在資料和資訊非常有限的狀況下做決策,例如資料的時空尺度與問題本身不相符,或是僅有間接可用的資料與資訊。因此,決策者難免需要加入個人的知識與經驗來協助決策。然而,在常用的「序數打分數」的決策機制中,不同決策者對於各個級距的認知不盡相同。2分就一定是1分的兩倍嗎?5分就一定是2.5分的兩倍嗎?委員A的2分會不會等於委員B的3分?

再舉個例子,為了評估A、B兩方案的優先順序,共有3位委員,評分標準是:非常好:4分、 很好:3.5分、普通:2.5分、很糟糕:1分。

結果得分如下:

行動方案A:2.5 + 2.5 + 2.5 = 7.5分

行動方案B: 3.5 + 3.5 + 1 = 8分 => 行動方案B優先

但如果評分標準將「很好:3.5分」改為「很好:3分」,結果得分就會完全相反:

行動方案A:2.5 + 2.5 + 2.5 = 7.5分 => 行動方案A優先

行動方案B:3 + 3 + 1 = 7分

由此可見,用級距評分不僅有過於武斷的問題,在級距差距不大的狀況下,即便同樣的評分者,也可能導致截然不同的結果。

失誤5:無從得知判斷依據

有時候,就保育優先順序的結果來看,無法看出其中的公平性或獨立性,也就是無法從結果得知決策者評估的依據。一方面是承上一段過於武斷的判斷所致,另一方面是評估過程中,判斷依據鮮少呈現於評估結果。此外,評估結果常常由多項變數的綜合考量所得,例如族群變化趨勢、族群量、族群分布範圍、潛在受脅風險等,都是評估物種是否歸類保育類的參考變數。然而,有時候在一個國家保育法規的結構之下,比起修法,直接列為保育類是最有效果的手段。 但這些考量不一定能從公開的文件中看出來。因此,除了針對判斷依據詳細說明之外,舉辦公開說明會或記者會,透過網路社群或大眾媒體傳播保育策略,也是相當重要的管道。

失誤6:未事先設想失敗的風險

幾乎所有的保育行動都有失敗的可能,這是很正常的現象,但是在規劃保育優先順序時,卻很少有妥善的失敗風險評估,並提出可能的改善、補償或因應措施。尤其在現實狀況下,執行保育行動的可能是在地社區或相關的權益關係人 (stakeholder),這些人最在乎的不一定是保育行動本身,反而是生計是否會受到影響,或者是否能因而受惠,執行保育行動是不是值得參與的「投資」。有時候,社會觀感和政治情勢也是導致保育行動失敗的潛在原因,例如外來種移除。保育行動的失敗,也意味著所投入的保育資源付諸流水。事先評估失敗風險並做為保育資源分配的考量,也是評估保育順序時的重要工作。

外來種的移除策略、成本與風險也需要審慎評估。圖為白尾八哥(Acridotheres javanicus)。

經費、人力、時間等保育資源是有限的,而且保育行動有時相當迫切,妥善的優先性評估,將有助於提出保育行動的效能與效率。除了上述的6大失誤等問題,在各種局勢變化快速的現代社會,時時掌握工作進度、針對突發狀況所做的應變,適時調整策略和保育資源分配,也是必要的措施。此外,詳細描述決策過程,舉辦公開說明會或記者會,都有助於傳播及公開資訊。在決策科學中,已經有許多為環境保育設計的流程與建議,保育生物學家和決策者都值得學習相關知識與接受訓練,畢竟生物多樣性的流失快速而劇烈,而且往往是永遠無法挽回的消失。

本文轉載自108期《自然保育季刊》,原文標題為〈論規劃保育行動優先順序時 常見的失誤〉

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