撰文╱
江姿漪 財團法人農業科技研究院助理研究員
陳逸潔 財團法人農業科技研究院資深研究員
隨著氣候變遷、地緣政治衝突及貿易供應鏈變動，挑戰既有糧食安全體制。歐盟建構「歐洲糧食安全危機準備與應變機制」（European Food Security Crisis preparedness and response mechanism, EFSCM），加強市場監控、資訊共享及危機應對，也發揮確保糧食穩定供應，避免市場恐慌的功效。本文聚焦於歐盟EFSCM的建構、運作模式與實際操作，並探討相當程度依賴國際糧食市場的臺灣，如何借鏡該機制強化糧食安全體系。
全球糧食供應鏈近年受到氣候變遷與地緣政治影響，穩定性受到挑戰。歐盟雖在多數農產品具備高度自給能力，但部分成員國家仍需仰賴進口，各國依賴程度不一。同時歐盟農業生產面臨三重行星危機（Triple Planetary Crisis），即氣候變遷、生物多樣性喪失與環境汙染，這些因素進一步影響農業生產力與供應鏈穩定性。
過往歐盟依賴共同農業政策（Common Agricultural Policy, CAP）與共同漁業政策（Common Fisheries Policy,CFP）促進農漁產業發展並確保糧食供應穩定，並透過單一市場、食品法規與國家補貼等措施構築糧食安全基礎。然而，COVID-19疫情暴露了跨國協調的不足，因此歐盟於《從農場到餐桌策略》（Farm to Fork Strategy）中，提出建立糧食供應危機應變計畫，以強化危機管理能力。
2021年11月，歐盟委員會發布《危機時期確保糧食供應和糧食安全的應變計畫》（Contingency plan for ensuring food supply and food security in times of crisis），將緊急狀況下應遵循的原則明確化，並提出EFSCM的構想，以補足現有政策的不足，促進政府與民間企業合作，提升市場監測、風險評估與跨部門協調能力。
EFSCM促產官合作交流市場資訊 監測數據、模擬情境提升危機應變
EFSCM由歐盟委員會主導，涵蓋27個成員國及14個與歐盟食品供應鏈高度整合的非歐盟國家，並納入約30個食品供應鏈相關的業者與協會組織，確保決策涵蓋供應鏈各環節。該機制結合日常風險監測與緊急應變，平時透過專家小組定期召開會議分析市場風險，強化資訊共享與信任機制，避免各國在危機中各自為政。一旦發生突發事件，歐盟委員會可隨時召開緊急會議，即時應變。
為提升監測與應變能力，EFSCM開發了多項工具，其中「糧食供應與安全監測儀表板」（food supply and security dashboard）是關鍵的預警系統。該儀表板整合農產品產量、庫存、水產漁獲、國際貿易趨勢，以及關鍵農業投入資材（如化肥進口量）、糧食價格指數與消費者糧食負擔能力等指標，讓EFSCM成員即時掌握供應變動情勢，提供預警。
除了被動監測，EFSCM也強調主動的情境模擬與壓力測試，透過模擬作物大幅減產、主要出口國貿易限制等情境，檢驗現行機制有效性，並制定補強方案。此外，EFSCM機制提供跨公私部門的溝通平臺，確保緊急時期政府與產業界可快速協調應對，避免市場恐慌或錯誤資訊影響決策。為此EFSCM特別制定危機溝通指南，強調資訊發布須即時、準確且一致，以穩定市場信心。
在運作流程方面，當監測系統發現風險時，EFSCM的專家小組將收到通知，並向利害關係人分享資訊。接著召開會議評估危機的嚴重性，並向歐盟委員會提出應對建議。歐盟委員會根據建議制定應變方案，並協調成員國及相關機構共同執行；EFSCM專家小組則負責制定溝通策略，確保資訊透明且有效傳遞至公眾與各方利害關係人。危機解除後，EFSCM會進行檢討，總結經驗教訓，並修正應變計畫，以提升未來應對能力。透過這套綜合性機制，EFSCM確保歐盟能夠及時監測糧食供應狀況，並在危機發生時迅速動員資源。
確保糧食貿易暢通、穩定肥料供應 應變機制降低戰爭與氣候對農業衝擊
EFSCM自成立以來已多次發揮關鍵作用。例如2022年俄烏戰爭爆發，導致烏克蘭穀物與油籽出口受阻，進而推升飼料穀物與植物油價格。在戰事爆發後僅數週內，EFSCM迅速啟動應變，於3月召開首次緊急會議評估戰爭對糧食供應的衝擊，並在5月再度召集會議持續監測市場變化。成員國與業界代表藉由會議共享庫存與需求資訊，確保市場透明，避免因恐慌導致出口禁令或囤貨行為；同時EFSCM協助傳達市場實況，並統籌政策介入時機。透過EFSCM的協調，歐盟迅速推出農業支持措施，並與各國際夥伴合作開闢「團結走廊」（solidarity corridor），協助烏克蘭穀物出口，減少對歐洲市場的衝擊。
2021年底至2022年，全球市場復甦與地緣政治影響推動能源價格飆升，導致氮肥等化肥生產成本大增，部分歐洲化肥工廠甚至被迫減產或停產，歐洲農民面臨成本上升與供貨不足的雙重壓力，影響農業生產並推高食品價格。對此EFSCM於2022年9月召開危機模式會議，針對能源價格上漲、肥料供應問題及其對糧食供應鏈的影響進行評估。各成員國共享化肥庫存與進口情況，並探討可行的替代方案。隨後歐盟委員會於同年11月發布化肥政策溝通（Fertilser Communication）文件，強調肥料可得性與價格穩定對農業生產與糧食安全的重要性。隨後歐盟採取臨時放寬化肥進口關稅、支持研發替代肥料、鼓勵成員國動用國內庫存等一系列措施。在EFSCM的持續監測與政策協調下，歐洲化肥供應逐步穩定，確保農民能夠及時取得2023年耕作季所需的農業投入品。
除此之外，近年來氣候變遷導致極端天氣事件頻繁發生，如夏季嚴重乾旱、高溫熱浪與洪水，對歐洲農作物產量造成顯著影響。在2023年的EFSCM調查顯示，多數成員國憂心極端氣候影響農業產量，增加進口需求與物流成本。因此EFSCM密切監測氣候風險對糧食供應的影響，並促進各國加強農業適應性措施，如耐旱作物培育與修築灌溉基礎建設等。
此外，EFSCM鼓勵成員國建立戰略糧食儲備，以應對極端天候可能造成的供應短缺。2022年歐洲極端高溫導致部分農作物歉收，但透過EFSCM的預警與跨國協調，市場供應穩定，減少消費者對糧食短缺的恐慌。
透過這些應變行動，EFSCM有效提升歐盟糧食供應穩定性，降低市場波動影響，並減少對外部市場的過度依賴，確保農業體系的韌性。
借鏡歐盟經驗提升糧食供應鏈韌性 臺灣可強化存糧掌握、跨部門應對
臺灣部分重要糧食如大豆、小麥等高度依賴進口，供應易受國際市場波動影響，農業生產亦面臨勞動力短缺與極端氣候挑戰。政府近年推動智慧農業與設施農業，提高產量並強化氣候適應能力，並透過收購稻穀穩定米價，確保至少3個月稻米存量。此外，政府發展冷鏈物流與進口來源多元化，以提升糧食供應鏈韌性。
然而，相較於EFSCM，臺灣在儲備覆蓋範圍與危機應變機制方面仍有不足。EFSCM透過跨國協調機制，於平時監測風險、交流資訊，並在危機發生時迅速應對。臺灣可參考EFSCM模式，成立涵蓋農業、經濟、外交、國防等部門及產業代表的「糧食安全應變小組」，打造智慧化風險監測與資訊交流平臺，透過數據分析預測供應缺口與價格異動，並加速危機時的政策反應，確保決策統一與行動協調。
另一方面，臺灣糧食供應高度仰賴進口，但小麥、玉米等重要進口穀物缺乏明確的戰略存量規範；EFSCM鼓勵成員國建立戰略糧食庫存，以應對供應中斷風險。臺灣可借鏡此作法，擴大儲備品項與規模，將小麥、玉米、大豆等關鍵作物納入戰略儲備，並透過公私合作方式，與糧商、飼料業者建立商業滾動庫存（stock rotation），確保儲備糧維持新鮮度，降低政府儲糧成本。此外，政府應加強對民間庫存的掌握，定期盤點進口商與糧商存量，提升全國糧食儲備透明度與調控能力。
借鏡歐盟EFSCM經驗，臺灣可透過強化儲備、建立應變機制並完善數據監測，構築更完善的糧食安全體系，以確保在氣候變遷與地緣政治風險加劇的情勢下，維持穩定供應，讓國內大眾「手中有糧，心中不慌」。
