撰文╱
陳品穎 農業科技研究院農業政策研究中心助理研究員
陳玠廷 農業科技研究院農業政策研究中心副主任
日本於2022年9月啟動《糧食‧農業‧農村基本法》（日文：「食料・農業・農村基本法」，下稱《新農基法》）首次修訂，歷時近2年後於去（2024）年5月完成修法。包括糧食安全、農業永續、因應環境或氣候變遷等，以及法條的重點項目「農村振興」，都在這次修法有所著墨。本文回顧這部有著「農業施政領航員」角色的法條在1999年訂立的背景，以及農村振興入法後的具體實行狀況，修法後又有哪些因應未來挑戰的嘗試。
《新農基法》於1999年首次訂定，距離其前身《農業基本法》（下稱《舊農基法》）制定的1961年時隔近40年。所謂「基本法」多被視為日本特有的一種立法形式，依照日本參議院法制局對基本法的簡介，基本法通常指稱「針對在國政中占有一定分量之行政領域，揭櫫中央政府之制度、政策、對策相關基本方針、原則、準則與大綱之法律」。
基本法在法律內容上則多由原則性或綱領性的條文構成，最主要功能是透過立法程序，訂定行政機關應為的施政，再由行政機關以適合的形式，履行基本法訂定的目的與施政內容。簡言之，基本法具有「母法」性質，規範各領域的行政方向，因此可從《舊農基法》到《新農基法》的演變，以及去年的首度修法，窺見日本農業施政方針的變動與產業面對的挑戰。
因應人口老化、自由貿易挑戰 《新農基法》強調糧食、農村面向
《舊農基法》的主要目標，是在工商業發展之下，透過農業的現代化及合理化，縮小農業與其他產業間的生產性及從業人員的所得落差。然而，隨日本邁向經濟高度成長期，至1990年代仍難以改善前述問題。
另一方面，農村地區的農業及年輕勞動力人口快速流向其他產業，使得多數留在農村的農業者主要為兼業農民，從產業發展的角度來看，相關政策難以調整為自立經營的農業結構；青壯勞動人口長期從農村外流至都市且趨勢難以扭轉，使得農村地區人口從向外流動發展為人口高齡化，亦即從社會減少轉向自然減少階段，更加劇農業生產活動、資源維護與保全活動的停滯，甚至出現農村地區的公共或商業服務退場、生活機能與活力衰退等各種潛在危機。
日本過往主要以價格政策（如保價收購）確保農業從業者所得，但在貿易自由化下，日本農產品不但難以與進口農產品競爭，還須檢討關稅、進口配額、價格支持等保護措施，在如此情勢下，除期望將農業轉型為更具國際競爭力的產業，如何透過振興農村、減緩農村的人口外流與強化農村基礎，以穩健推動農業發展，也是政策關注重點。
另一方面，為使全體國民能更認識農業與農村具有的多重功能，以及提升國民生活餘裕、安定與充實心靈、穩定糧食供應等長期扮演的重要角色，日本於1999年訂定《新農基法》，在法律名稱上，在「農業」之外納入「糧食」與「農村」，嘗試從飲食、生活等國民視野重新建構農政單位的核心施政藍圖。
四大施政主軸追求農業永續 「農村振興」為新法重要理念
1999年版《新農基法》以「確保糧食穩定供應」、「充分發揮多功能性」、「農業永續發展」、「農村振興」四大基本理念開展相關基本施政（可對照下圖）。
- 確保糧食穩定供應：作為國家政策首要基本理念，並預期全球人口急增趨勢，透過適切結合國內生產、進口與儲備，確保以合理價格持續穩定供應優質糧食。另考量民間業者自立性及國民購買力，平時穩定供應糧食確保糧食安全，並納入緊急狀態糧食安全保障相關概念。
- 充分發揮多功能性：透過持續在農村進行農業生產，明文指出農業提供國土保全、水源涵養、自然景觀保全等糧食供應功能以外的其他多重功能，帶來農業外部的經濟效果。
- 農業永續發展：1961《舊農基法》訴求縮小農業、農業從業者與其他產業間出現的生產性與所得水準落差，《新農基法》調整以國民觀點再定義農業，並為確保糧食穩定供應與發揮多功能性而尋求農業永續發展，以進行經營體、生產基礎與經營規模等結構轉型。
- 農村振興：以農村為農業永續發展、糧食穩定供應與適切發揮多功能性的基礎，尋求農村振興。受到日本經濟發展影響，農村人口外流伴隨的高齡化，將影響農村的農業生產以及農業從業者的生活場域機能維繫。
日本農村振興政策的推動，1999年《新農基法》立法後，針對有三個較為重要的轉變：
1.「農村振興」一詞首次入法。
2. 過去主要由國土廳與建設省從全國國土綜合開發的角度共同推動（共管）的地域（農村）政策，改由農林水產省主責農村政策。
3. 配合2001年日本中央省廳改革，於《農林水產省設置法》中增訂：「農山漁村及中山間地域等之振興」為農林水產省執掌業務，之後成立的「農村振興局」也是農林水產省內首個有「農村」一詞的機關。
持續支持農村發揮多功能效益 從鼓勵定居走向在地社群機能強化
在2024年修法前，1999年版《新農基法》中有4項條文與農村振興相關，包括〈第一章 總則〉中第5條「農村振興」指出基本理念，以及〈第二章 基本施政〉中第34至36條「農村綜合振興」、「中山間地域振興」*、「都市與農村之交流」；2000年起，農林水產省依法每5年制訂「糧食•農業•農村基本計畫」（下稱基本計畫），以前述3條基本施政內容為原則，有計畫地推動農村振興工作，至2024年完成修法為止，共計推動5次基本計畫（參見下欄）。
從各期基本計畫中，也可初步窺見日本依應不同時空環境、政經與社會背景，推動政策的重點目標或方法手段的一些變化。例如立法初期的2000年期計畫，以中山間地域為首的農村地區地域資源維護與保全，是發揮農業與農村多功能性中，具重點性與代表性的農村振興工作；然而，在之後的推動計畫中，運用在地資源活化農村經濟、創造「產業」與就業機會的相關政策，以及整建農山漁村生活環境，加強其作為教育、醫療或照護等角色的場域施政內容，也愈來愈受到重視。
2010年期基本計畫正式推動「農業•農村的六級產業化」，同時為確保農業與農村「發揮多功能性」，農村振興政策開始更重視與制度化有關的「環境保全」相關目標，同步推動「村落機能維持與地域資源•環境保全」，並在2015年期擴大推動多功能給付制度等。
值得留意的是，早期的城鄉交流或生活環境整建政策出現轉向，過去以擴大人口移居或定居農村為主要目標，但在2020年最近一期的推動計畫，則發展為「創造支援在地的體制或人才」與「維持及強化在地社群機能」等方向。
整理╱陳品穎
2024年修法納關係人口概念 貼近實務盼農村農業政策相輔相成
2024年通過修法的《新農基法》，在〈第一章 總則〉基本理念（第6條）與〈第二章 基本施政〉條文（第43～49條）部分皆針對農村振興增修，強調農村振興推動工作應尋求對地域社會的維繫；基本施政新增的條文中，主要納入農林水產省持續推動的農村振興施政，像是促進運用地域資源的事業活動、提供停留農村機會的事業活動（農泊）、建置障礙者等弱勢群體參與農業活動（結合社福的農福合作）的環境、鳥獸害對策與發展在地野味等。
這些較偏向發展農村在地產業或事業的施政條文，也首次納入「與農村存在聯繫者」概念，亦即所謂的農村「關係人口」，希望透過相關施政增加這些與農村存在聯繫、定期或不定期往返與停留的都市居民，促進農業或農村的共同活動或經濟事業活動，諸如農地周邊的除草、清淤等。
從「農村振興」政策納入《新農基法》推動近四分之一個世紀的足跡，有學者認為，這某種程度上或許體現日本在推動「地域」或區域政策上，從過往以國家或外部投資為主導的地方發展模式，逐漸轉向以內生發展或網路化的發展模式為驅力。
另一方面，或許在2024年的《新農基法》修法中，也能窺見在目前幾乎難以扭轉的人口少子高齡化趨勢下，日本農村地區在產業發展或生活等各方面不再如過往具高度一致性時，日本政府如何在回顧農村振興工作的長期課題基礎上，另闢更符合現況或長期趨勢預期的「農村振興」目標、更明確化「農村振興」施政工作，為探尋讓「農村政策」與「農業政策」兩者間更加相輔相成的可能路徑再進一步的嘗試。
