國土活化新方向 國產署跨足生態保育創造臺南七股光電與環境雙贏

七股頂山賞鳥亭成為黑面琵鷺主要棲地。

2023年全球黑面琵鷺同步調查統計數字,臺灣數量再創新高,其中七股頂山賞鳥亭成為主要棲地。

文/葉小慧 圖/七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟

綠電開發如何兼顧生態環境,是臺灣近年重大考驗,近兩年台電為確保穩定供電,積極發展再生能源,推出國內首座百萬瓦(MW)級「光儲合一」、結合太陽光電場與儲能的臺南鹽田光電儲能園區(南鹽光儲),坐落於臺南七股區鹽灘地,今(2023)年初風光上線,緊鄰不到1公里距離的七股頂山賞鳥亭,在冬季灰色氣息中,透過望眼鏡觀察到大量黑面琵鷺聚集棲息與覓食的熱鬧場景。

「南鹽光儲已經縮減很多,做選址時,本來七股鹽田重要濕地範圍外鹽灘地都要申請。」臺鹽2001年廢曬後,七股鹽田即交回財政部國有財產署(簡稱國產署),由於面積廣大逾2,700公頃,成為台電積極開發太陽光電廠的預定用地,鋪設好的饋線更帶動許多能源公司規畫在此開發,恐危及有瀕危水鳥的鹽灘地。

七股頂山里西邊緊鄰濕地型態的七股鹽田重要濕地及台江國家公園,與東邊的臺17線西部濱海公路以臺南將軍區鄉道南30道路連結,南鹽光儲的位置就在這條南30道路旁。多為廢曬鹽灘地與魚塭的七股頂山地區,人為干擾少,食源又充足,因此鳥況相當豐富,黑琵學會於2019年底調查便發現,七股頂山賞鳥亭已取代原來的曾文溪出海口,成為黑面琵鷺的主要棲地。

環團於2020年發表聯合聲明,希望撤回光電開發計畫。南鹽光儲最後占地214公頃,台灣黑面琵鷺保育學會(簡稱黑琵學會)秘書長戴子堯表示,當初的爭議在於外界當時不知道鹽灘地是鳥類保育重要棲地。

臺南七股頂山賞鳥亭對面即黑面琵鷺頂山棲息地,北邊將軍開閉所處現開發進駐南鹽光儲,中間以頂山里(頂山代天府處)相隔。(截自google地圖)
臺南七股頂山賞鳥亭對面即黑面琵鷺頂山棲息地,北邊將軍開閉所處現開發進駐南鹽光儲,中間以頂山里(頂山代天府處)相隔。(截自google地圖)

國產署跳脫純粹開發思維 國有土地也要做生態

國產署的決策讓七股鹽田開發方向有了不同面貌。2017年發生嘉義布袋鹽田光電開發案爭議時,行政院政務委員張景森在與中華民國野鳥學會(簡稱中華鳥會)及其他全國保育團體的會談中,明確承諾在鹽灘地施作太陽能光電設施,會兼顧生態棲地維護。隨後國產署2019年1月30日公告,首度跳脫過去60年定調開發的一貫做法,訂定「國有非公用邊際土地提供認養促進環境保護案件處理原則」,針對山區、海岸、濕地、埤塘等具豐富生態資源的國有邊際土地,積極推動媒合環保團體認養,跨足環境生態保育的範疇。

署長曾國基表示,「國產署提供這麼多國有土地用於開發,而所有土地開發對環境或多或少都有影響,在不盲目阻止開發的前提下,考慮如何將影響程度降到最小,因此制定這樣的環境補償機制。」同時將國有非公用邊際土地經專家評估,分為可進行光電開發的低度敏感地區、保留做為緩衝帶的中度敏感地區以及不能進行開發、宜作生態保育用地的高度敏感地區。

但生態保育用地「留下來,誰做棲地管理和保育工作的推廣?」國產署只是土地管理機關,並沒有這方面的專業能力,最後達成國產署出地,交由保育團體認養。

曾國基說明,考量被認養的國有土地必須行保育之實,因此設計了審查機制,透過審查過程遴選認養單位;同時,基於國產署不可能編列補助或保育土地,「國營事業希望是監督的立場,開發業者也認為立場對立,金融機構相對中立,結合保育團體做ESG能行,透過媒合找了9家公民營銀行。」

國有土地不只明訂出國土開發的原則,並委託生態保育團體進行棲地管理與巡查,營造更適合的生態棲地,更媒合企業需求,發展相應的ESG項目,雖有光電開發造成的生態減損,同時強化了棲地保護,讓水鳥有適當環境覓食與繁殖,租用國有土地經營養殖漁業的漁民損失相對減少,形成一個多贏的場域,也是人和環境雙贏的策略。

國產署署長曾國基率隊參訪台電南鹽光儲。
國產署署長曾國基率隊參訪台電南鹽光儲,為兼顧能源轉型與生態保育開創新機。

頂山社區高齡化、無產業 結合在地生態與人文特色找未來

七股頂山地區成為賞鳥新天堂,在地無產業的居民們來說卻無感,「老人家覺得,鳥關我什麼事?」去年連任里長、今年56歲的頂山里里長陳博靜表示,頂山地區過去的產業是鹽田,居民從事曬鹽當鹽工,烈日下曬鹽、落日前整鹽,生活困苦;「跟鹽牽連到很困苦,周遭都是國有地。」

鹽田廢曬後,七股頂山社區成為被國有地圍繞的孤島,與一般農村相比,頂山里居民住屋旁沒有田地可以種植,在地老人活動受到局限,又不想要遠離家鄉,只能全部選擇待在家,「我們這邊沒有產業,居民老了也沒有工作,年輕人就是出外工作。老人們都七八十歲了,靠什麼過生活?」

頂山社區人口嚴重高齡化,加上周遭鹽灘地廢曬以來常遭偷倒廢棄物,環境日趨惡化,在地的後港國小頂山分校廢校後,長期投入黑面琵鷺和棲息地生態保育的黑琵學會於2013年認養並遷館進駐,除了在七股頂山賞鳥亭進行定點解說服務,也提供在地生態旅遊的導覽服務。

國產署公告國土認養規定後,黑琵學會與中華鳥會、台南市野鳥學會、中華民國荒野保護協會、台灣濕地保護聯盟(簡稱濕盟)、台灣環境規劃協會等NGO團體聯合形成「七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟」,共同認養這片約1,600公頃的國有非公用邊際土地。

談到過去保育與開發的對立,戴子堯表示,從社區發展的角度來看,偏鄉地區多數是反濕地,都希望開發帶來建設,擔心鳥類資源太豐富變成保護區,最後不能開發建設為工業區,甚至當地產業完全瓦解。如今七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟認養這塊土地,希望為在地社區找到另一個主軸,「大家都漸漸看到濕地的重要性,這裡並不是遙遠的山邊或海邊,而是有城鄉共存,要共贏共好才能走出一條路。」

戴子堯說,濕地復育要成功,必須結合鄉鎮鄰里、當地附近的學校、聯盟NGO與學研單位,透過研究調查找出更好的對策,認養七股將軍鹽灘地後,國產署共媒合9家銀行,例如中華鳥會、台南鳥會與上海商業銀行,濕盟與合作金庫,黑琵學會與兆豐銀行以及環境規劃協會與華南銀行合作,擴大聯盟認養後的經費來源;在棲地復育和經營管理上,則透過特有生物研究保育中心的專業資源協助整合,並與林務局、臺南市農業局、台江國家公園等以公私協力方式合作。

聯盟合作努力,陳博靜也認為順其自然,「現在濕地生態已逐漸形成,黑面琵鷺和其他水鳥慢慢過來棲息,多多少少吸引眾鳥類愛好者往我們這邊來。」雖然聯盟結合銀行導入的資源才剛開始,在地居民尚感受不到幫助,但陳博靜說,「戴老師他們做很多,我感同身受。」希望慢慢看到未來的曙光,在地老人們健康老化、安享餘年。

七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟於認養現場說明復育規畫。
七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟於認養現場說明復育規畫。

水鳥生態不只黑面琵鷺 濕地保育也顧好水資源循環

臺灣本島位在東亞候鳥遷徙路徑上,西海岸地區成為成千上萬候鳥南遷北返的中間驛站或目的地,2002年以來因臺鹽民營化停止曬鹽後的嘉義布袋和臺南將軍、七股鹽田,空出廣大空間,吸引大批候鳥棲息過冬,包含被世界自然保育聯盟(IUCN)列為瀕危的黑面琵鷺,每年10月至2月都會出現在臺灣這些地區,進而觸動生態攝影大師梁皆得完成黑面琵鷺生態紀錄片《守護黑面琵鷺》。

認養嘉義布袋鹽灘地的高雄市野鳥學會總幹事林昆海表示,現在認養範圍內的443公頃都會進行巡守,與嘉義縣農業處和國產署一起合作,遏制大型廢棄物偷倒棄置鹽灘地的情形,維持國有土地的乾淨與安全,同時進行棲地改善與維護管理,特別是候鳥季來臨濕地缺水時的引水調整,「剛開始認養時這一塊比較沒辦法施力,透過公部門協調,2022年開始做這些事情。」

光電開發影響的部分,林昆海認為,在國產署開發原則的高度重視下,從特生中心近7年的觀測資料看起來,部分地區已進行開發,「鳥類數量沒有減少,不代表鳥類棲地沒有減少。」戴子堯也表示,2021年至2023年,從每年黑面琵鷺普查數量的統計可以發現,「有(正在)建光電的地方就沒有黑琵。」光電開發與生態的平衡仍然是持續的課題。

2021~2023年臺灣黑面琵鷺保育學會黑面琵鷺全球普查結果,頂山賞鳥亭觀測到的數字在公私協力保護環境下明顯上升。

戴子堯說,除了黑面琵鷺的棲地,聯盟與兆豐銀行合作,將利用現代科技在今年進行夏季繁殖鳥的影像直播,讓更多人看到夏季水鳥求偶、下蛋、育雛的整個過程,「透過影像讓全民守護棲地,只要看到有干擾源,可以馬上留言。」他強調現在其他棲地也開始經營管理,不再任其荒廢,即便建置光電場域的棲地或許受到影響,其他部分鹽灘地的鳥反而可以維持,甚至更多,這些都是國產署在國土管理原則上站穩腳步的貢獻。

戴子堯表示,未來希望能與南鹽光儲合作,以能源轉型與地方偏鄉發展和臺灣生態旅遊串成綠色經濟的循環,「讓大家了解電力怎麼來,為什麼要能源轉型?要怎麼做?又有生態人文的結合。」同時也關注濕地保育在水資源循環的功能,透過大片濕地顧好微氣候,發揮平衡氣候的功能。「嘉南平原這片魚米之鄉,水顧得好,可望帶來更多的魚蝦蟹貝,產生高經濟價值的魚種、魚苗之外,再結合更多地方創生,成為當地經濟來源。」

七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟成員一起進行公民科學的新年數鳥嘉年華活動。
七股將軍鹽灘地濕地復育聯盟成員一起進行公民科學的新年數鳥嘉年華活動。