文/陳玠廷（農科院農業政策研究中心副研究員） 首圖攝影/謝佩穎
這陣子，臺灣的農地問題又重新回到媒體關注的焦點。的確，高價、非農業使用、蓋工廠、建豪宅……都是臺灣當前農地面臨的現實狀況；對許多有志投入農業生產的青農來說，難以取得土地，更是切身之痛。然而，把這些問題描述出來，然後呢？
農地的問題，存在著盤根錯節的歷史共業。在民國89年農業發展條例修法後，我國的農地政策，由「農地農有農用」調整為「放寬農地農有，落實農地農用」。潘朵拉盒子打開後，隨之而來的影響有二：首先，農民與農地持有者不再必然畫上等號；再者，農地也從農業的生產要素，變成一個具有市場價值的可交易商品。這個改變，讓臺灣的農地問題變得更難解。
從農地持有者的角度來說，為什麼大多數的地主都不喜歡、不願意自己的農地被劃進優良農業區？因為這樣一來，這塊土地就失去了變更使用的空間，對他們來說也就失去了生活與生計的諸多可能性。所以，要嘛認命繼續務農，要嘛開始鑽縫遊走法律邊緣，或者乾脆鋌而走險。
如果說主流省思農地議題的聲音，是為了維持臺灣的農業耕作的面積，那麼有沒有其他可能，讓農地持有者有願意不變更、繼續讓農地維持農用的誘因？私以為，讓農地有更多的政策工具可供使用的前提，應先從理解各方行動者對於農地的需求下手，而要滿足不同的需求須有跨領域、跨部門的合作，絕非農政部門所能單獨成事。
農村生活的需求
以農地興建農舍為例，此中固然存在炒作地皮、非法經營民宿營利的現實，但吾人也不應忽視，因為農村土地持分共有的問題下，讓部分有居住需求的居民必須離開原本集村的聚落，往農地尋求居住空間的滿足。時值臺灣推動地方創生政策，積極鼓勵戰後嬰兒潮世代退休返鄉、青年移居農村，如何在不影響農地農用的前提下，滿足這些人居住的需求呢？
就日本經驗而言，其總務省2013年於「住宅、土地統計調查」中顯示，在1983至2013年的30年間，全國空屋總數由約448萬戶增加至約820萬戶。依空屋種類，除卻銷售市場上的租賃住宅、待售住宅外，其他空屋（包括長期無人居住、勢必面臨毀壞的住宅）在此30年間增加了2.1倍、增長為約318萬戶，其中又以獨棟木造屋數量最多。
另一方面，透過國土交通省的研究，分析各區域閒置土地/空地面積增長與空地率的推移。基於經濟活動、產業結構的變化，及少子化、高齡化、人口減少等社會結構變遷，加以都市的開發進程，早期的農業用地儘管面臨新的都市土地利用，而都市內的閒置土地/空地卻也呈增長的趨勢。
進一步，國土交通省按距離車站一公里內、建築年代、屋況腐朽破損程度、耐震性…等條件，試算推估當前日本全國約有48萬戶可透過簡易維護、進一步利用的空屋。如此一來，才能在有經驗證據的基礎下，面對農村生活所必需滿足的居住需求。
農業生產的需求
除了興建房舍，農地無法農用的原因可能還包括：農地工廠汙染、農地非農業使用預期所導致之高昂價格。就前者而言，讓我們設想一個情境：拆遷後的農地工廠，該土地是否還能回返農業生產之用？即便可以，在資訊公開的情況下，消費者是否能夠接受該土地所生產之農產品？若是不行，那麼如何建立就地合法的回饋機制，並以之供作農業發展專用，應是比拆遷更為重要的制度設計。
另一方面，讓農地持有者願意在擁有農地的前提下，願意釋放土地提供有意務農者之用，且同時滿足其透過農地獲得生計來源的需求，或許可以減緩農地變更、買賣的情勢。對農地持有者而言，當農地的商品價值遠高過務農所得時，變更農地取得使用上的彈性，是地價上漲的關鍵。順著這個邏輯，我們先往後退一步，理解這些人的想法跟需求是：我希望我的土地可以讓我在生計上，有更多的獲利，讓我的下半輩子更有保障。
這樣的需求，並不見得要完全跟把農地變更成建地然後賣掉，畫上等號。假如有個新的機制，能滿足他消除經濟上不安全、不安定感的需求，或許問題就相對解套了。這部分也關係著對於農民是一種身分，抑或是一個職業認定上的釐清，以及農民與農地之間存在的關係。在這基礎下，透過通盤檢視農民福利、保險、農業推廣、土地儲備（信託）…等政策工具的相互配套，同時兼顧對農民、農地持有者的保障，或許也能夠解決每當農地買賣的議題被提出來時，維持農地農用與保障老農經濟權益兩造雙方的對立。
代結論：理解，是良性溝通的前提
農民有農民的需求，土地持有者有土地持有者的需求。當具有農民跟土地持有者身分的人，已經不必然是同一類人的時候，要怎麼從需求的滿足去慢慢釐清政策工具的制定，是處理當前農地問題必要的基本功。當然，一般社會大眾或環境議題倡議者在看待農地問題的時候，也會出現他們關心的需求，這部分也應該被放進來討論。
長年問題的累積，除了消耗公私部門的能量，也讓各種關係紛紛瓦解。土地持有者對公部門的政策工具失去信心，讓他寧可更相信賣掉土地之後可以拿到的現金；而想要取得農地耕作的青農，總是站在地主對立面埋怨。這都顯示了相互理解、溝通過程的重要性。
最後，唯有在理解需求、充分溝通的基礎上，建立符合各方需求、期待的土地使用分區劃分的方法論，才可望解開這個難解的沉痾舊疾！
