農業永續發展的危機與轉機 淺談CPTPP對臺影響

臺灣農產品受貿易自由化的影響

臺灣加入CPTPP後,有20項農產品會受到貿易自由化的影響,其中包含稻米、紅豆、鳳梨、香蕉、牛乳、雞肉等等。(圖片來源/依序為王志元、陳志華、楊為仁、林靜怡、農糧署、何忠誠)

文/焦鈞 黍離策略顧問有限公司執行長

跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)的前身「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定」(TPP)於2016年簽署,因為美國前總統川普的退出,2017年更名為CPTPP後,主要由日本、紐西蘭、澳大利亞、加拿大、新加坡、越南、智利、秘魯、馬來西亞、汶萊、墨西哥等11個國家組成。從TPP到CPTPP,農業議題始終是爭端核心;臺灣於今(2021)年9月正式遞交加入申請,農業部門也已做足準備,希望能為農民爭取到最大的利益保障。

貿易自由化浪潮下的臺灣 從供應鏈思考產業永續發展

臺灣一旦正式成為CPTPP會員國之後,到底會對農業產造成什麼影響?相信這是大多數農民最關心的事情!行政院農業委員會已盤點20項敏感性農產品,包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、香蕉、柚子、柿子、桂圓肉、東方梨、液態乳、雞肉、豬腹脅肉、動物雜碎、鹿茸等,須與會員國進一步協商開放的程度與時程。因應此衝擊,官方提出的七大因應措施為:一、拓展海外新興市場;二、堆行地產地銷,促進市場區隔;三、建構完整冷鏈場域與供應鏈,提升農產品價值;四、加速農業結構重整;五、提高農業加值轉型;六、強化檢疫與檢驗;七、擴大推動農業保險,保障農家收入穩定。

一言以蔽之,面對勢不可擋的貿易自由化浪潮,農民朋友必須要有的深刻體認就是「產業必須永續發展」,同時要把農業生產放在「產業供應鏈」當中思考,放棄「生產者本位主義」,一定要從供應鏈末端的「市場消費者需求」為導向,回歸思考並擬出「農業如何永續發展」的策略。

不論是被列為預警的20項農產品,或是不在此清單範圍內的,都必須嚴肅看待加入CPTPP後所帶來的衝擊:關稅降低後的國外進口農產品的低價競爭!或是,農業大國的高端農產品的市場攻略。事實上,臺灣農業面對來自國外農產品的競爭,必非始於當下,早在1990年代WTO前身的關稅暨貿易總協定,臺灣中部山城農民就擔心進口溫帶水果會摧毀他們的生計,走上臺北街頭引爆了著名的「520農民運動」。

歷史殷鑑不遠,當自由化浪潮終究要席捲臺灣的時候,政府之於農民的保護傘也會越來越薄弱;從東亞鄰國參與全球雙邊或區域經貿組織談判的過程經驗來看,明列出「敏感且重要戰略農產品品項」是絕對必要的;因為,這是事關糧食安全的嚴肅課題。以日本為例,將稻米、麥、豬肉、糖、乳製品列為所謂的「五大聖域」,延長關稅降低的期程,為產業轉型創造出更多的時間與空間。這一點,相信政府必然會採取這樣的做法,剩下來的就是農民要如何自救的問題。

自救的手段,團結力量大

面對市場全面開放的大軍壓境,最佳戰略就是「團結」。以農民生產形態來說,就是組織化、分工化,也就是要將原子化的小農,透過不斷地培育過程,達到合作化生產的目標。合作化生產模式就是團結力量大的具體而微展現,不僅能達到成本降低,更能透過專業分工讓產量與產值提升,擺脫小農體制宿命。更深一層視之,合作化生產能讓農民生產者得以和「農食供應鏈」(Agri-food chain)的中下游取得對等的合作關係,而不再成為被剝削的一方。

因為市場自由化對農業生產者最大的衝擊,就是農產品透過加工流程進而創造產品附加價值的提升,農民做為農食供應鏈的一環,勢必得面對愈來愈多的「農業轉型」壓力。農民如果不能團結起來,歷史經驗告訴我們,這樣的轉型過程,最終的勝利者會是財團與大型食品加工廠。屆時,假貿易自由化、市場開放之名,行大肆掠奪農地之實的事件,將會層出不窮。加入CPTPP帶來的衝擊會是內外夾擊的,農業如何永續發展已刻不容緩,不能再留於紙上談兵;永續的意義,不僅僅只是獲利數字而已,而是與產業上下游關係的連結,以及農業生產的社會責任。在這個痛苦的轉型過程中,會逐漸淘汰「兼業農」,也會讓生產規模不足的小型生產者離農;剩下的農民生產者,永續經營的手段與方法就是「導入企業化經營管理思維」,這也是前述合作化生產模式下的專業分工。譬如說,所有生產必須依循當前食安環保法令、財務運作遵照會計準則、人事管理必須符合勞動法令規章,有了成本效益概念之後,農業生產模式才能真正被扭轉。

面對市場全面開放的最佳戰略就是「團結」,小農可組成聯盟,透過專業化分工達到合作生產。(攝影/黃毛)
面對市場全面開放的最佳戰略就是「團結」,小農可組成聯盟,透過專業化分工達到合作生產。(攝影/黃毛)

避開價格競爭,掌握產品優勢 政府應建構多元的產銷通路

貿易自由化的真諦是打破不公平的貿易壁壘,代價就是市場對等開放後的產業衝擊。政府的角色必須謹守這樣的準則:建構現代化管理的「農產品產銷體系」,對交易秩序的透明化、產品安全性、價格形成等,讓國產農產品與進口農產品有一個公平競爭的運作機制。

市場開放後最先排擠的是食品加工業者的原物料採購,因為進口農產品稅收降低讓國產農產品更不具價格競爭力、更壓縮國產農產品的生存空間;多元產銷通路的建構,讓國產農產品避開激烈的價格導向需求,以特色農產品,譬如臺灣的非基改作物、精緻農產品的優勢,透過實虛雙軌交易平臺直接面對消費者。

鼓勵民眾消費在地農產品,「Buy Local運動」在許多農業弱小國家是一種常態;在不影響市場自由競爭的前提下,公民團隊有必要在這個領域深化;政府該做的,就是加速食農教育的立法進程,讓消費大眾真正認識國產農產品的優點,降低市場開放後進口農產品的低價競爭壓力。

掌握危機的轉型契機,最後一哩路就是農民生產者自身的思維改變。務必要拋棄生產者導向思維,主動出擊與產業供應鏈上中下游串接,「從生產型農業轉向食品鏈農業」已經是現在進行式,就勇敢面對來自世界各國的競爭,才能讓臺灣農業浴火重生,讓農業走出悲情,面向永續。

進口農產品的價格極具優勢,國內應建立更多元的產銷通路,並且鑽研出自己的產品特色,讓產品邁向精緻化,避開價格競爭。圖為三星上將梨。(攝影/游昇俯)
進口農產品的價格極具優勢,國內應建立更多元的產銷通路,並且鑽研出自己的產品特色,讓產品邁向精緻化,避開價格競爭。圖為三星上將梨。(攝影/游昇俯)

更多內容請見《豐年雜誌》2021年10月號

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