文／焦鈞 黍離策略顧問有限公司執行長
跨太平洋夥伴全面進步協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）的前身「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定」（TPP）於2016年簽署，因為美國前總統川普的退出，2017年更名為CPTPP後，主要由日本、紐西蘭、澳大利亞、加拿大、新加坡、越南、智利、秘魯、馬來西亞、汶萊、墨西哥等11個國家組成。從TPP到CPTPP，農業議題始終是爭端核心；臺灣於今（2021）年9月正式遞交加入申請，農業部門也已做足準備，希望能為農民爭取到最大的利益保障。
貿易自由化浪潮下的臺灣 從供應鏈思考產業永續發展
臺灣一旦正式成為CPTPP會員國之後，到底會對農業產造成什麼影響？相信這是大多數農民最關心的事情！行政院農業委員會已盤點20項敏感性農產品，包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、香蕉、柚子、柿子、桂圓肉、東方梨、液態乳、雞肉、豬腹脅肉、動物雜碎、鹿茸等，須與會員國進一步協商開放的程度與時程。因應此衝擊，官方提出的七大因應措施為：一、拓展海外新興市場；二、堆行地產地銷，促進市場區隔；三、建構完整冷鏈場域與供應鏈，提升農產品價值；四、加速農業結構重整；五、提高農業加值轉型；六、強化檢疫與檢驗；七、擴大推動農業保險，保障農家收入穩定。
一言以蔽之，面對勢不可擋的貿易自由化浪潮，農民朋友必須要有的深刻體認就是「產業必須永續發展」，同時要把農業生產放在「產業供應鏈」當中思考，放棄「生產者本位主義」，一定要從供應鏈末端的「市場消費者需求」為導向，回歸思考並擬出「農業如何永續發展」的策略。
不論是被列為預警的20項農產品，或是不在此清單範圍內的，都必須嚴肅看待加入CPTPP後所帶來的衝擊：關稅降低後的國外進口農產品的低價競爭！或是，農業大國的高端農產品的市場攻略。事實上，臺灣農業面對來自國外農產品的競爭，必非始於當下，早在1990年代WTO前身的關稅暨貿易總協定，臺灣中部山城農民就擔心進口溫帶水果會摧毀他們的生計，走上臺北街頭引爆了著名的「520農民運動」。
歷史殷鑑不遠，當自由化浪潮終究要席捲臺灣的時候，政府之於農民的保護傘也會越來越薄弱；從東亞鄰國參與全球雙邊或區域經貿組織談判的過程經驗來看，明列出「敏感且重要戰略農產品品項」是絕對必要的；因為，這是事關糧食安全的嚴肅課題。以日本為例，將稻米、麥、豬肉、糖、乳製品列為所謂的「五大聖域」，延長關稅降低的期程，為產業轉型創造出更多的時間與空間。這一點，相信政府必然會採取這樣的做法，剩下來的就是農民要如何自救的問題。
自救的手段，團結力量大
面對市場全面開放的大軍壓境，最佳戰略就是「團結」。以農民生產形態來說，就是組織化、分工化，也就是要將原子化的小農，透過不斷地培育過程，達到合作化生產的目標。合作化生產模式就是團結力量大的具體而微展現，不僅能達到成本降低，更能透過專業分工讓產量與產值提升，擺脫小農體制宿命。更深一層視之，合作化生產能讓農民生產者得以和「農食供應鏈」（Agri-food chain）的中下游取得對等的合作關係，而不再成為被剝削的一方。
因為市場自由化對農業生產者最大的衝擊，就是農產品透過加工流程進而創造產品附加價值的提升，農民做為農食供應鏈的一環，勢必得面對愈來愈多的「農業轉型」壓力。農民如果不能團結起來，歷史經驗告訴我們，這樣的轉型過程，最終的勝利者會是財團與大型食品加工廠。屆時，假貿易自由化、市場開放之名，行大肆掠奪農地之實的事件，將會層出不窮。加入CPTPP帶來的衝擊會是內外夾擊的，農業如何永續發展已刻不容緩，不能再留於紙上談兵；永續的意義，不僅僅只是獲利數字而已，而是與產業上下游關係的連結，以及農業生產的社會責任。在這個痛苦的轉型過程中，會逐漸淘汰「兼業農」，也會讓生產規模不足的小型生產者離農；剩下的農民生產者，永續經營的手段與方法就是「導入企業化經營管理思維」，這也是前述合作化生產模式下的專業分工。譬如說，所有生產必須依循當前食安環保法令、財務運作遵照會計準則、人事管理必須符合勞動法令規章，有了成本效益概念之後，農業生產模式才能真正被扭轉。
避開價格競爭，掌握產品優勢 政府應建構多元的產銷通路
貿易自由化的真諦是打破不公平的貿易壁壘，代價就是市場對等開放後的產業衝擊。政府的角色必須謹守這樣的準則：建構現代化管理的「農產品產銷體系」，對交易秩序的透明化、產品安全性、價格形成等，讓國產農產品與進口農產品有一個公平競爭的運作機制。
市場開放後最先排擠的是食品加工業者的原物料採購，因為進口農產品稅收降低讓國產農產品更不具價格競爭力、更壓縮國產農產品的生存空間；多元產銷通路的建構，讓國產農產品避開激烈的價格導向需求，以特色農產品，譬如臺灣的非基改作物、精緻農產品的優勢，透過實虛雙軌交易平臺直接面對消費者。
鼓勵民眾消費在地農產品，「Buy Local運動」在許多農業弱小國家是一種常態；在不影響市場自由競爭的前提下，公民團隊有必要在這個領域深化；政府該做的，就是加速食農教育的立法進程，讓消費大眾真正認識國產農產品的優點，降低市場開放後進口農產品的低價競爭壓力。
掌握危機的轉型契機，最後一哩路就是農民生產者自身的思維改變。務必要拋棄生產者導向思維，主動出擊與產業供應鏈上中下游串接，「從生產型農業轉向食品鏈農業」已經是現在進行式，就勇敢面對來自世界各國的競爭，才能讓臺灣農業浴火重生，讓農業走出悲情，面向永續。
更多內容請見《豐年雜誌》2021年10月號
