文／陳玠廷 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心研究員 圖／豐年社
2020年是人類歷史上值得被記錄的一年。隨著嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，又稱武漢肺炎）疫情在全球各地的升溫與蔓延，對人類生活諸多層面及各產業的衝擊也越來越嚴峻。就疫情下的農政議題來看，農業產銷的穩定與否扮演了安定民心的重要角色；另一方面，農業做為鄉村社會最主要的產業，其易受產業鏈上中下游各環節影響的特質，也在疫情期間對臺灣農村發展與相關從業人員的生活、生計帶來影響。
為降低受疫情所致的經濟、社會等面向的負面後果，並穩定未來農業與農村發展的動能，行政院農業委員會（簡稱農委會）在疫情發展初期，即透過各式農產業紓困及振興措施的規畫與執行，積極協助遭受疫情衝擊的相關農友、業者與利害關係人共渡難關。然而，農業的發展固然是一個立地，深受區域、季節性影響的產業，但整體農糧體制已深刻鑲嵌在全球化的架構亦是不爭的事實。因此，在全球疫情仍持續爆發的時刻，除了持續保障臺灣農民與消費者權益，放眼未來針對後疫情時代的產業結構調整，亦是在國際間開始受到矚目的關鍵議題。
罕見的生產－消費失連現象
4月初，在幾篇刊載於《英國衛報》（The Guardian）的報導中指出，飲食是社會大眾與農業最為直接的連結，伴隨著社會變遷的飲食消費行為改變，來自餐飲部門的訂單已是歐美農場生鮮蔬果的重要銷售對象，而隨著全美餐飲業（包括餐廳、校園、體育場館、主題公園、渡輪……等等）因肺炎疫情爆發而近乎全數停止營業的狀況下，讓原先穩定運作的農食供應鏈，在供給與需求都沒有太大變化的情況下，出現了罕見的失連（disconnect）困境，意即：供應暫且無虞，但如何連結供應端與需求端，需求端又在哪裡，以及如何將供應量運送到最需要的地方，是當前最新最急迫的挑戰！
從臺灣的經驗來看，在中央防疫得宜的應變下，臺灣是全世界少數能夠正常上課的國家之一。即使如此，今年的寒假也顯得格外漫長，除了大學普遍於3月2日開學，高中（職）以下的學校也延後至2月25日才開始這學期的課程。就農業部門來說，也在這樣的變化中受到衝擊：已排程生產，要供應作校園午餐的各式標章農產品，頓時少了兩週的銷售管道。對於不耐久藏的葉菜來說，無疑是個亟需解決的問題。
儘管從供給與需求的表象來看，學生雖然停課在家，但他們依舊日進三餐，所以整體對食材的需求並沒有改變才是，但這樣的說法有其侷限。為兼顧國內優良農產品的消費及校園午餐食材品質的提升，近年在農委會的努力及鼓勵下，各級學校的午餐食材開始提升選用國產標章農產品（三章一Q）的比例，部分預算較為寬裕的縣市，如雙北、桃園，每週至少供應兩餐的有機餐，這樣的措施為臺灣的標章農產品開拓了新的消費市場。然而，以有機農產品為例，學生在學期間若每週至少吃了兩餐的有機蔬菜，但在停課期間無論在家用餐或外食，又有多少人會刻意選用標章食材，甚至是有機食材呢？在比例上應該會減少很多！類似的問題，也出現在飲食消費被迫改變所導致的農產消費減少。當外食、宴客聚餐的比例降低，都直接影響了許多蔬果質與量的消費。也因此，雖然飲食的需求依舊，但對於某些特定類型或標章農產品的需求的確是變少了，這也是疫情影響下供給端真實面對的壓力所在。
供應作校園午餐的各式標章農產品，由於停課因素，直接影響其銷量。（攝影／林韋言）
小型生產者面臨退場危機
觀察這段時間，國際間主流農產運銷的困境，在面對疫情所導致的劇變中，產地所生產的農產品已難如承平時期般透過既有通路被消費，開始在媒體上看到農人將採收的作物以耕除的方式回歸大地，除了生長期程較短的蔬菜外，還包括原先平穩供應連鎖餐廳、咖啡店所使用，但較易衰敗的農產品，例如鮮乳。
在臺灣，受限於防疫所需的集會、社交距離管制，許多為小型生產者所規畫、服務的市集，也陸續在疫情擴散期間面臨不知何時得以回歸的休市。相較契作或繳交拍賣市場的農民，這類農民的生產規模小、種植品項多元，收入來源也高比例仰賴每週勤跑各地市集，可說是疫情影響下最為脆弱的農業從業者之一。儘管農政部門在疫情期間快速應變啟動媒合、開拓銷售通路、給予紓困補助，而社會上懷抱善意的消費者與公民團體，也自發性地在網路上號召相挺小農的採（團）購行動，這些措施固然可以緩解農民的燃眉之急，但長久下來，除了影響農民的生產規畫，更恐迫使部分生產條件較為不利的農民離農，導致農村社會的不安。
社會大眾對於糧食自給率的焦慮
回到《衛報》在4月9日〈A disastrous situation: mountains of food wasted as coronavirus scrambles supply chain〉的報導，在疫情影響下，除了前述對國家內部農產、食物流通造成衝擊外，對於進出口貿易的影響也隨著航空業停擺、世界各主要國家封境等情況下開始發酵。國際食品業者，如聯合利華、雀巢、百事……等等集團，以及各大跨國組織、學界與公民團體等，以憂心跨國的邊境開放與貿易議題為由，公開向各國政治領袖喊話，以避免肺炎疫情的加劇，到最後發展為一場全球性的糧食與人道危機。
這樣的擔憂並非杞人憂天，事實上，隨著2、3月武漢肺炎在歐、美洲失控發展，有些國家開始透過強制手段抑止人員流動，甚至封城作為防堵病毒擴散的因應措施，這些舉措都無可避免地造成農場勞動人力的短缺，以及短時間內民生物資在分配流通上的困難。也因此，儘管在生產端上農產品並未受到天候或其他因素的影響有所歉收，在數量上足以餵養全球的消費市場，但因為各種航運停擺、國境封閉所可能造成的農食供應鏈中斷，也凸顯了食物的生產與分配的重要性；另一方面，從這些危機中也讓人開始反思全球化的侷限，並尋求突破。
除了生長期程較短的蔬菜，諸如鮮乳這類較易衰敗的農產品，同樣面臨疫情減少既有通路銷售的困境。（攝影／林韋言）
以臺灣社會為例，疫情初期民眾由於擔心難以取得食物心態下爭搶物資，重新開啟了國人對於糧食自給率的關注。然而，糧食自給率與飲食習慣的變遷息息相關。以稻米為例，在農委會2020年所發布的「107年我國糧食供需統計結果」中指出：隨著家庭外食比例提高及飲食選擇多樣化的影響，臺灣傳統主食白米漸被其他食物替代，每人每年白米供給量逐年下降，2018年為45.6公斤，較1998年減少11.1公斤（-19.6%）。另一方面，雖然2018年以熱量加權計算的綜合糧食自給率為34.6%，較2017年增加2.3個百分點，但稻米的自給率卻高達120.1%。這說明了稻米自給率雖高，但明顯是受到國人年平均的食米量驟減所導致。相較之下，高度仰賴國外進口的雜糧類產品，在疫情的不確定性發展下，對於民眾已養成的飲食習慣自然會帶來較大的影響。
福禍相倚的轉機：社會韌性的提升
如何建立一個具有正確方向的食物生產體系，一個能夠達到社會永續及環境永續的食物生產體系，一直是近年來全球各界的共識，也是聯合國2015～2030年永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的核心關注之一。疫情肆虐下，加速了如何強化世界各地的韌性復原（resilient recovery）的討論，農業部門作為民生不可或缺的重要環節，在解決全球食物危機的長期發展方向上，其重要討論範疇包括：透過各種創新機制與科技發展，展開新的投資與支援，如食物的「最後一哩（last mile）」運送、改革既有的補貼內容、養護農地維持生產力、投入具高度營養價值且經濟負擔得起的食物生產、減少食物浪費……等等。
另一方面，全球化專業分工細膩的農食供應鏈，在承平時期因為大規模、集中式（centralized）的特性，有高效率、穩定運作的優勢；然而，疫情凸顯了這類系統潛在的脆弱性。反之，過去被視為非主流、沒有效率的分散式（decentralized）、在地化系統，開始重新被討論是否能夠借重其更具韌性與彈性的特質，來做為未來類似情境的應變選項？意即，除了面對主流農產供應機制的問題，改善這些供應鏈的潛在風險外，對於國內較小規模農場或諸如社群支持型農業（community-supported agriculture, CSA）的非主流另類食物網絡，也給予健全發展的空間，以期待發展成為維持社會韌性的應變工具。
最後，疫情的發展也提供了我們一個重新省思城鄉關係的機會，畢竟在多數人口居住在都市的現代社會裡，並非所有人都有機會直接接觸到生產食物的產地。以日本社會為例，疫情發生後許多生活在農山漁村的工作者，自發性在網路上透過hashtag串聯，發表「農方宣言（農サイド宣言）」，表達城鄉人口問題、農業勞動力問題、地方產業沒落等等情形之所以發生，有其城鄉疏離的歷史脈絡。但隨著疫情所導致封城、食物短缺的危機，這也成為從都市－農村分裂朝向融合互助（no side）的一個轉機。因此，假使我們能夠給予食農教育、都市農業、流動農食市集，或城鄉交流活動等倡議更多的關注，農村與農業所面臨的問題也才能夠在受到社會大眾共同的關心與矚目下，得到更健全發展的契機。
社會大眾共同關注食農教育、都市農業、流動農食市集，或城鄉交流活動等倡議，農村與農業所面臨的問題也才能夠得到更健全的發展。（攝影／張瑋芳）
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