撰文╱陳吉仲
國立中興大學應用經濟系特聘教授，美國德州農工大學農業經濟學系博士。曾任農業部長、農委會主委。父母為屏東縣萬丹鄉農民，從小協助父母務農。研究領域包括氣候變遷與糧食安全、農業政策、國際農產貿易等。
今（2024）年9月農業部公布2023年農家所得，農民所得延續近年上升趨勢。細究相關數據，「專業農家」的所得增加率較高，可謂農業火車頭。既有農業政策如何拓展市場、改善軟硬體設備，助專業農家發揮帶動產業效果？本文分析相關數字反映的政策意義，包括「新農業政策」2016年上路以來的成效，以及未來如何延續既有政策效益，持續調整臺灣農業體質，增加農民收益。
過往臺灣農業面臨各式各樣挑戰，外有氣候變遷、貿易自由化、重大動植物疫病等挑戰，內有農地及農民結構性問題、市場通路問題等，使得臺灣農民所得長期以來偏低。為了提升農民所得，2016年起推動的「新農業政策」針對結構問題對症下藥，將所有農業政策分成三大類：
農民福利政策：如三保一金，即農民健康保險、農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金等。
基礎環境政策：農地、農業用水、重大防疫等確保和執行到位。
產業競爭力政策：開拓國外新市場或前進高端市場、冷鏈物流提升農產品質和改變通路、學校午餐使用在地食材等。
「提高農民所得」是檢定所有政策成效的最終極標準之一。綜觀三大類政策，主要策略為「減少農民損失或降低成本」，例如藉農業保險降低災損風險、穩定收入，補助自動化機械化以降低營農成本；將防疫做到位也降低農民損失。另外，基礎環境和產業競爭力政策目的為增加農產品單位產出和提高農產品價格。「減少成本、增加收益」才能達到提高農民所得的最終目標。
主力農家所得增27% 提高專業農家比例是努力方向
農業部今年9月發布「112年度（2023年）主力農家所得調查結果」，我們剛好可以分析過去8年「新農業政策」在提高農家所得上，是否有達到一定的成效。
就農家定義而言，只要符合農業普查農牧戶的定義，即為廣義農家戶數（也就是所有的農家戶數），目前全國共有76.2萬戶。廣義農家依經營規模、銷售收入，區分主力農家與非主力農家，主力農家中又以專業農家為農業生產力核心。
主力農家定義是指其戶的初級農產品年銷售額20萬元以上，且有65歲以下從農者的農家。目前主力農家有21.2萬戶，戶數雖僅為整體農家的27.8%，農產品銷售收入卻占整體的75.2%，這表示提升主力農家所得是重要參考指標。
在21.2萬戶的主力農家中又分成小型、中型和大型農家。其中小型農家有13.1萬戶，其定義是指該農家的農糧收入在20萬元到70萬元之間，畜牧收入在20萬元至150萬元之間；中型農家有6萬戶，其農糧收入在70萬元至180萬元之間，畜牧收入在150萬元至500萬元之間；大型農家有2.1萬戶，其中農糧和畜牧收入分別在150萬元和500萬元以上。
這當中，合計近8.1萬戶的中型和大型農戶，就是我們所稱的「專業農」，他們具備生產技術專業以及農業經營管理能力，這和前總統李登輝所期盼的「八萬農業大軍」意涵一樣。
分析2016年至2023年的農家所得趨勢，「專業農」的農家所得（所得是收入扣除成本）由2016年的每戶153.1萬元增加至2023年的197.8萬元，共增加44.7萬元，成長率約29%；同期「主力農家」每戶所得則由131.6萬元增加至167.2萬元，增加35.6萬元，成長率約27%；「廣義農家」由107.3萬元增至124.7萬元，增加17.4萬元，成長率約16%。
由這8年的農家所得趨勢分析，有以下幾個政策意涵。首先，專業農和主力農家所得成長幅度，遠高於廣義農家，表示這8年的基礎環境政策和產業政策執行到位。臺灣主力農家所得成長逾二成五，尤其是8.1萬戶專業農的成長最大，要提高農民所得當然是朝主力農家的方向調整轉型。未來需要讓更多廣義的農家變成主力農家或專業農家，包括修改農地租賃制度和農保規定，以擴大農家規模，以及持續推進產業政策，都是非常重要的工具。
相較之下，廣義農家所得成長有限，這是臺灣兼業農比例偏高所致，但農民福利體系已完整建立，甚至農保在保費不變下，保額增加，如喪葬補助30萬6千元，加上目前每月8千多元的老農津貼，對農村的穩定有其貢獻。所有針對兼業農的照顧是以福利體系的政策為主，未來可透過法規制度改進，將兼業農比例逐年降低。
產銷調節三支箭產業全面升級 提爭農產價格、改革通路結構
專業農及主力農家所得成長快速，可歸因於以下政策：
1. 積極開擴國外新興市場，建立多元高端市場通路
目前外銷的水果有近五成是到日本市場，美國、韓國、新加坡等市場也在持續擴大。農產品只要能外銷到高端市場，其產地價格皆維持一定的水準，如鳳梨、芒果等日韓外銷市場暢旺，帶動產地價格持續上漲就是一例。故外銷重點並非以量為主，而是占有產量一定比例，產地價格就會提升。
2. 冷鏈加工執行到位及內銷通路的改變
2021年起四年140億元的全國冷鏈建置，搭配農產品初級加工場陸續成立，讓農產品品質提升和附加價值提高。臺北農產運銷公司這幾年的蔬菜和水果價格上升就是一例。冷鏈體系建立亦打破農產品市場長期被壟斷的局面，農漁會投入冷鏈加工事業，更讓許多農產品的價格大幅度成長，其中文旦和石斑魚就是最好的例子。當冷鏈加工搭配通路的改變，農產品價格才有持續上升的空間，這是農家所得提高最重要的工具之一。
要特別說明，這幾年的農產品價格皆能夠維持在成本之上的最重要工具，就是所謂產銷調節的三支箭——冷鏈、加工和內外銷通路，這三個農業部產業單位已建立的產銷調節機制。透過這產銷三箭，對農產品價格和農家所得的提升有最直接的幫助。
3. 產業政策升級
不論就全國農地栽培面積和農民數而言，稻米和雜糧生產影響最大。因為「保價收購制度」使得全國稻米產量加上進口量遠高於國內需求量，最終導致稻穀價格不易上漲。透過大區輪作及「稻作四選三」政策，將全年水稻面積降至24萬公頃以下，並讓釋出的生產面積轉作雜糧，因此主力農家中的稻作農家和雜糧農家所得皆提升，這便是產業政策升級的一例。包括農糧產業政策中的學校午餐使用在地食材、產銷履歷近10萬公頃和有機、友善合計逾2.6萬公頃，以及推動國產雜糧產業的大糧倉政策等，皆對農家所得提升有所助益。未來產業政策的持續升級，會比調高保價收購的價格，更有助於農家所得的提高。
4. 防疫到位及畜禽舍升級改善
在主力農家中，飼養豬及飼養雞的農家所得比平均更高，其原因在於畜牧產業和政府防疫執行到位，將生物安全做好，加上畜禽舍及設備升級，就能避免農民的損失。另外農業部在市場的產銷調節，讓畜產品價格維持在綠燈區（即價格高於成本），更是維持一定所得的重要工具。
5. 基礎建設的投入
從每年有近30億元的自動化機械化補助，農田水利、農路的維護，擴大灌區服務讓農民有水可用，冷鏈及加工建設投入，養豬百億基金從畜牧場到肉品市場的硬體全面升級，這些基礎建設是農家所得加速提高的原因。
經營規模擴大與建設持續完善 拓展市場、招募新血助永續發展
展望未來，期待農家所得持續成長。打好農業發展的基礎，就會吸引更多年輕農民投入，讓專業農比例會更高，臺灣農業才可以永續。因此，要讓農家所得持續成長，有以下政策建議：
1. 大幅度推動農地租賃制度
由上述農家所得資料發現，規模擴大可以讓更多農家加入主力農家的行列。考量未來農業勞動力老化，如65歲以上老農擁有的農地面積有近7萬公頃，若能透過農地租賃制度的建立和政策誘因機制的設立，可大幅度提高生產面積的規模，更有助增加主力農家戶數。
2. 修法提高農保未來加保條件
在不影響目前已加入農保的90幾萬（含退休）農民權益的前提下，針對未來新加入農保者的資格，可將自有或承租的農地面積條件，提高至2分地或3分地。如此可給予從農者推力，大幅度提高農家單位面積的規模，有助於專業農和主力農家戶數的成長。
3. 基礎建設持續投入
這幾年的農業基礎建設投入，是農家所得增加的重要原因。建議政府及產業界持續投資，未來新一期四年冷鏈計畫若通過，將可大幅度改變國內市場通路，不僅能讓臺灣農產品持續往高端國外市場，更可以讓農漁畜產品品質大幅度提升，確保農產品安全。
此外，四年自動化機械化的補助更是降低生產成本和提高競爭力的工具。養豬百億基金今年到期後，後續更應有完整的四年畜牧百億基金投入，讓畜牧業從畜牧場到屠宰場、肉品市場以至傳統市場皆可更新，既照顧消費者，又可讓畜牧農家所得維持在一定水準。
4. 持續開拓和調整市場通路
外銷市場持續開擴、銷往高端市場，對於有外銷的臺灣農產品價格，支撐力非常強勁。而國內農產品通路更須要調整，包括雞蛋的洗選比例提高到八成以上，建立蔬菜和水果從產地端到消費者端的通路，雜糧的加工和冷鏈整合等，皆有助於農家所得的提高。
農業問題錯綜複雜，農業部門有各行各業的獎勵補助政策，無論是對人、對地、對產品、對資材等政策措施，其最終衡量指標在於農家所得是否有顯著提升，也是檢驗政策有效性的重要參考。就目前發展必須指出的是，臺灣農業部門長期以來在農產品採後處理、市場通路等軟硬體層面遭遇複雜考驗，更須投入更多心力加以改變，農漁民辛苦生產的農產品價格才會有所保障。這些工作皆須透過公私部門持續合作與努力。臺灣農業要發展，除了陽光、土地、水三要素，還要有農漁民投入，農業才會永續——農家所得提高，就是確保農漁民持續從農最基本的條件。
