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江姿漪 財團法人農業科技研究院助理研究員
陳逸潔 財團法人農業科技研究院資深研究員
化學肥料提供農作物所需營養元素，是提高農業生產力的功臣，對農產業相當重要，也因此各國都對化肥高度管理。經歷COVID-19疫情、俄烏戰爭等事件後，化肥等國際大宗原物料價格暴漲，衝擊各國農業生產，尤其對日本、韓國及臺灣等化肥進口國而言，如何確保農業生產與糧食供應的穩定，提供平價且充足的化肥給農民用於生產，是政府重要任務。
面對近年國際化肥價格上漲，日本、韓國及臺灣皆採取若干因應對策，本文將介紹日本與韓國平穩化肥價格政策，與臺灣相關政策比較，掌握各國作法異同，探討未來應對化肥價格波動的可能方向，並看到臨時性的政策仍可具多重效果。
現代農業中，各國為提升農業生產力、提高農作物的產量與品質，多在生產時使用化肥，如氮肥、磷肥、鉀肥等，提供農作物生長的必需營養元素。隨著化肥在農業的重要性提升，當其供應或價格發生變動，會連帶波及農產品的成本及售價，導致以農業生產為基礎的民生產品價格不穩定，衝擊國內經濟。
疫情、戰爭接連衝擊 化肥價格創15年來新高
國際化肥價格上漲時，首當其衝的便是大量進口的國家。由於進口成本上升，致使國內價格跟著上漲，從而增加農業生產負擔，損害農民收益，因此各國都對化肥原料與產品高度管理，盡可能穩定產品售價，避免國內農業生產受國際化肥價格動盪影響。
2019年底COVID-19疫情爆發，並在2020、2021年持續蔓延，導致全球貿易與運輸成本增加、供應鏈中斷；而後疫情減緩，各國產業復甦，化肥需求上升，又適逢能源與其他原料成本增加，造成化肥價格持續攀升。2022年俄烏戰爭爆發，部分國家限制化肥、原料出口，使國際化肥價格達到2008年全球金融危機後的最高峰。
根據世界銀行（The World Bank）數據，全球化肥價格指數在2019年底約為72.63，而後於2021年快速攀升，俄烏戰爭導致價格持續升高，2022年4月全球化肥價格指數來到293.73，相較2019年底上漲近3倍。為因應疫情及戰爭造成的化肥價格上漲，日本與韓國身為進口國，皆針對化肥採取暫時性措施。
日本：化肥補貼搭配施用減量 穩定供給一魚兩吃的策略
日本自1990年代開始推動減少化肥的「環境保全型農業」，但化肥使用仍高，占整體農業經營費用的6至18%；由於資源缺乏，生產化肥所需的尿素、磷酸銨和氯化鉀等原料依賴進口，主要來源集中在中國、加拿大、馬來西亞等國，較容易受國際價格波動或生產國出口限制影響。
在疫情爆發前，日本就採取擴大國內資源利用、穩定進口來源、肥料儲備等政策，保障國內化肥供應，但仍明顯受到國際情勢影響。
為因應化肥價格高漲，日本農林水產省2022年推動「肥料價格高騰對策事業」（下稱「高騰對策」），提供2022年6月至2023年5月間購買化肥的農民相關補貼，但受補貼者需參與減少化肥使用20%的政策，維護農民收益的同時，透過減少化肥使用或濫用，降低未來受國際原料價格波動的風險。
補貼比率方面，日本比較2021年與2022年化肥價格上漲幅度，以及國內使用量減少的比率，計算出2022年農民因化肥漲價、而非施用量導致增加的化肥支出，透過高騰對策補貼農民化肥支出增長的七成。
隨著國際化肥價格下跌回穩的趨勢，2023年日本農水省亦微調高騰對策，強調除了補貼金，也會提供其他支援，並在地方層級提供補貼金，持續協助農民實現化肥施用量減少20%的目標，以維護國內供應穩定，同時逐步降低化肥使用、推進長期政策目標，可謂一魚兩吃的策略。
韓國：提供農民高比率補貼 仍難應對實際價格上漲趨勢
韓國化肥原料進口來源組成與日本相似，尿素主要從馬來西亞和中國進口，氯化鉀則主要來自加拿大，磷酸銨更多達95%由中國進口，使得韓國化肥價格易受中國及國際供應的影響。
2021年底，韓國農林畜產食品部（韓國農業部）為因應國際化肥價格暴漲的情況，於2022年推動「化肥價格穩定支援計畫」（下稱「支援計畫」），與地方政府、農業協會及農業合作社共同確保當年度化肥供應，並同樣希望透過補貼來降低農民化肥支出的負擔。
支援計畫的適用對象包含肥料生產企業以及農民。生產企業方面，韓國農業部根據國際化肥價格上漲幅度，擴大原料採購資金規模，並提供無息貸款；農民補貼方面，先由韓國農業協會統計不同農業戶過往3年在協會的平均化肥購買量，並補貼平均購買量的95%，補貼金額比率為化肥產品漲幅的80%，由中央政府、農業合作社各負擔30%，地方政府負擔20%。
相較於日本化肥補貼，韓國針對農民的補貼金額比率較高，照理說較能降低農民可能的損失，但仍有不足之處。根據韓國國內相關報導，因補貼項目由農業協會把持，並非所有化肥產品皆有補貼，補貼項目與實際使用的情形有落差；其次，由於2022年化肥價格上漲程度超乎預期，即便政府與農業合作社負擔上漲金額的80%，農民自行吸收部分仍高過往年負擔；甚至有農耕季節前，補貼金額就超過原本設定範圍的情況。
雖說目前國際化肥價格持續緩降，但相較疫情前仍處於較高的價格水準，對韓國農民來說仍是一大負擔。因此即便支援計畫未能完全支應化肥價格漲幅，2024年韓國農業部仍會在預算降低的情況下，繼續針對化肥費用補貼，以減少農民負擔。
臺灣：配合實名制購肥系統 掌握供應商出貨到農民用肥
臺灣在肥料施用上，同樣以化肥施用量較多，占整體肥料施用量約八成，但由於臺灣礦產資源亦較為稀缺，多數原料由進口獲得，占進口化肥約九成。
如同日韓所面臨的困境，臺灣也因化肥原料價格高漲致使國內製肥業者生產成本大增，而有減少進口原料、產量降低等情事，並衍生農民缺肥、搶肥危機。為穩定化肥價格與供應，2022年農委會（現農業部）推行「化肥原料漲幅補助計畫」（下稱「補助計畫」），針對核定通過的化肥產品進行原料漲幅補貼。具備相關條件的供應商可以向農糧署申請將化肥納為補貼產品，獲納入的品項在補貼期間不能任意調漲出廠價格；雖不直接補貼農民，農民仍可由此受惠。
補貼額度依產品各有不同，只要農民透過實名制登錄購肥，每包40公斤的化肥政府即補貼新臺幣10至135元給肥料業者，約為漲幅五成。補貼品項以農糧署網站公告為主，補貼額度也會視原料漲幅滾動調整。
依據補助計畫，供應商需先代墊補貼款，並提供化肥流向出貨資料至實名制系統，根據購肥數量與金額填寫補貼款申請書，最後由農糧署撥付款項。透過供應商、經銷商、農糧署以及實名制系統的配合，確保補貼的透明和合法性，並保障農民權益。
作者整理，資料來源╱農業部農業統計資料查詢網（農業生產與設備統計—肥料）
因應國際動盪、氣候變遷趨勢 降低化肥依賴是有效策略
從前面日本、韓國到臺灣的化肥價格穩定政策說明中可以發現，三個國家都嘗試緩解化肥價格上漲對供應穩定的威脅，降低對農業生產的影響。從補貼比率來看，臺灣依照不同的化肥種類制定具體補貼金額，並說明補貼額度會視原物料漲幅調整，日、韓則分別以化肥產品售價漲幅的70%或80%定為補貼金計算比率，能更直接根據化肥上漲情況調整額度。
從補貼對象來看，臺灣化肥原料漲幅補貼計畫需配合實名制系統的實施，可以了解化肥整體販賣流向，避免補貼濫用；日本雖補貼農民七成左右的化肥漲幅，但同時要求領取補貼者配合減少兩成化肥使用量，既降低農民負荷也有助永續農業轉型；相較之下，韓國補貼政策並未說明相關配套措施。
臨時性化肥補貼政策主要為因應國際化肥價格上漲對農民的壓力，減輕化肥支出遽增的負擔。不過近幾年隨著國際突發狀況增加，以及極端氣候嚴峻，國際重要資材價格的波動風險也隨之提升，若未來資材短期飆升的狀況頻繁發生，對於化肥等資材進口國來說絕對是一大衝擊。
如能嘗試降低對化肥的依賴，既能降低國際原物料價格波動的衝擊，也能邁向永續農業。化肥仰賴資源豐富的國家生產、出口，農業卻是許多中低度開發或缺乏原料國家的重要產業，這些國家透過貿易獲取化肥的過程即會產生許多碳足跡，不利產業轉型，也有違國際間重視環保、減少碳足跡的趨勢。因此部分國家正在研發能減少溫室氣體的化肥製造方法，多數國家也正往增加綠色有機肥料使用的方向發展，減少化肥進口需求，讓農業能夠永續經營。
