文／李娉婷 臺灣動物與人學會秘書長、李奕萱 關懷生命協會研究員、吳宗憲 國立臺南大學行政管理系教授
行政院農業委員會今（2023）年8月1日正式改制農業部，並設置動物保護司，這是臺灣首次將動保及畜牧分家，並提升動保在中央的行政位階，希望能改善原先行政資源不足、無法協調各行政單位等問題；在經濟利益與動物福利衝突時，也能有專責維護動物福利的單位，而非只以經濟利益為優先考量。然而，這次組織改革還是有讓人擔心之處，其中之一便是新成立的動保司與畜牧司將要如何協調未來業務，以及要如何合作與分工，以兼顧畜產經濟與動物福利。
2011年起，動保團體持續倡議成立動物保護司（簡稱「動保司」），歷時超過10年，終於將在今（2023）年成立。8月1日農業部掛牌成立後，原先隸屬於農委會畜牧處的動物保護科及寵物管理科，將升級為動保司，底下設置動保行政、寵物管理、動物福利三科，預期動保行政科及寵物管理科將會承接原先動物保護科、寵物管理科的業務，而動物福利科則會負責經濟動物、實驗動物與展演動物的相關業務。
畜牧業與動物福利的衝突與合作
早期動物福利的概念鮮為人知，畜牧業有許多不人道的飼養、屠宰方式。1999年，臺灣動物社會研究會（簡稱「動社」）成立，成為少數長期針對經濟動物進行倡議的動保團體，調查臺灣肉品市場，揭發不人道的屠宰過程，又陸續展開針對格子籠蛋雞、乳牛飼養環境等議題進行倡議。期間不難想像動社與產業之間出現緊張與觀念上的衝突，卻也獲得許多對話機會。
經歷多年努力，政府已經針對雞蛋、豬隻、牛乳訂定「友善生產系統定義及指南」，並預計將會在今年公布《牛隻友善生產系統定義與指南》。產業內，畜牧業與動物福利不再總是衝突大於合作，業界發現兼顧動物福利，有減少抗生素使用、汙染排放並增加產品品質等好處，因此逐漸對動物福利抱持友善的態度。
比起20年前，畜牧業對動物福利的重視程度已大有進展，但綜觀相關規範與執行，仍有許多力有未逮之處。首先，產業中最重要的《畜牧法》並未納入動物福利相關規範。現行《動物保護法》雖有針對經濟動物的屠宰、運輸等面向，訂定基本規範，並有《動物運送管理辦法》、《畜禽人道屠宰準則》等子法，然而只要《畜牧法》、《農產品市場交易法》等產業法令沒有融入動物福利，就無法真正落實到畜禽水產品產銷鏈上的每一個面向與環節。
再者，現行對經濟動物福利的保護，或是稽查幾乎等於零。雖然有動保法，但在動物福利完全沒有融入產業相關法令的情況下，動物保護的檢查可說窒礙難行。且基層人力不足，流動率大，專業分工無法建立，牧場、市場、屠宰場上各種動物虐待的情形，至今仍屬「化外」。
動社執行長朱增宏表示，政府雖然已訂定部分畜禽產品友善生產的定義指南，但沒有真正去推廣，也沒有逐年訂定生產目標，以及全面完成轉型友善生產的期程，只是將動物福利畜禽產品視為「特色產品」，而不是所有業者都要應該做到的最低「標準」。在政府沒有政策引導、消費者也依然願意購買非動物福利產品的情況下，很難讓所有業者都選擇轉型。
成立動保司後，這些問題是否能獲得妥善處理依然未知。可以想見的是，未來動物保護司的員額、經費應該會調升，預期能提供地方更多資源培訓新的動物保護檢查人員，原先常成為「三不管地帶」的經濟動物議題，也將會由動物福利科專門負責。然而朱增宏點出，未來畜牧業與經濟動物福利將往何處發展，還是要看主事者的態度。
畜產品兼顧動物福利 是永續發展的關鍵
樂觀一點看，畜禽產品兼顧動物福利，在產業內已是相對能被接受的觀念，只是在實行上依然有許多困境，討論動保司或是政府該如何做的問題前，得先回到比較基礎的問題：該如何說服農民與一般民眾，畜禽產品生產為何應該要兼顧動物福利？除了國際趨勢和道德訴求等較遙遠的因素外，更是和永續發展及未來獲利有關。
以蛋雞為例，從傳統巴特利籠（Battery Cages，即格子籠）飼轉型為更友善動物的放牧、平飼或豐富化籠飼，初期生產成本勢必增加，但產業升級、轉型一定會有陣痛期，當生產、銷售趨於穩定後，產蛋率增加、糞便處理成本減少、動物用藥減少、售價提升等預期結果，都能讓轉型的投資得到回報。
格子籠以飼養密度換取產量，但事實上，臺灣的蛋雞產蛋率一直很差，今年3月，立法委員林淑芬在《農業部組織法》審查會議的質詢中便指出，根據聯合國糧農組織（FAO）2021年統計，全球蛋雞平均一年產202顆蛋，臺灣則只有190顆，產蛋率為52％，遠低於多數國家；而臺灣產蛋率低落的原因，便是有8成的蛋雞養在格子籠中。
另一方面，隨著蛋雞非籠飼的革命在世界展開，相關科技也配合發展，同樣的土地面積，採用新型雞舍設計，不論是多樓面的平飼（Barn）或是同樓面的多層平飼（Aviary），不僅還給蛋雞應有的基本福利，飼養量可達籠養的兩倍以上，產蛋率也達8成以上，印證動物福利與生產效益可以相輔相成。
農業部（原農委會）今年5月出版的《農政與農情》月刊〈我國雞蛋供需與產銷探討〉一文也指出，蛋雞平均產蛋率約7成，與先進養雞國有1～2成的差距，其中原因便是臺灣的蛋雞產業8成5採傳統開放式混齡飼養，籠飼更是約有9成，禽舍設備和飼養方式不僅不利於防範禽流感等疫病，生產管理參差不齊也影響產蛋率。
從飼養量來看，根據動社計算，臺灣蛋雞數量與人口比為1.84：1，意味要將近兩隻雞，才能產出一個人需要的雞蛋，因此可以說，臺灣雞蛋產業其實是靠著「養更多的雞」來彌補低落的產蛋率。在3月的質詢中，林淑芬另提及，以臺灣現況來看，屬於雞蛋友善生產系統的「平飼」產蛋率保守估計都在8成以上，明顯高於傳統籠飼。
在外部成本方面，傳統格子籠的飼養方式，讓農民每日要花上大量時間處理蛋雞的排泄物，臺灣合法堆肥場的效能也完全無法負荷每年4 , 0 0 0多萬隻蛋雞的糞便，雞糞汙染問題嚴重影響公共衛生與土壤健康；而若是平飼、放牧等飼養方式，因飼養場鋪有墊料，與雞糞混合風乾，可直接用於作物肥料，加上飼養密度低，環境不會如格子籠場般惡臭，農民也不需頻繁清理雞糞，清運次數更是遠低於格子籠場。在在顯示友善生產系統對動物、對環境、對工作人員來說，都是更好的選擇。
我們究竟要選擇養更多的雞、製造更多的外部成本，來辛苦支應需求；還是要長遠來看，用更少的雞、更好的環境來換取產蛋率的提升、汙染的減少？
除了蛋雞，乳牛生活舒適與否，和泌乳量有相當大的關聯；母豬的緊迫減少，也跟仔豬的育成率正相關。畜牧業改善動物福利，絕對不只是道德觀念提升下的時代浪潮，更是符合動物科學、畜產經濟的行動。
臺灣實際的轉型蛋農案例
實際案例中，轉型平飼快10年的蛋農張建豐表示，雖然在剛轉型的時候，獲益會比以前低，也需要付出高額的轉型成本，不過轉型第一年就已經回收成本，長期而言雞隻健康及產蛋能力上升，配合銷售型態的改變，他現在的收益比傳統籠飼多了快一倍。
這樣的成果並不是一蹴可就。10幾年前，張建豐在養雞時嘗試減少使用藥物，卻發現寄生蟲問題難解。彼時動社正在推廣廢除格子籠飼，他因此決定先加大籠子，就發現蛋雞的生活空間變大後，整體精神、健康狀況、產蛋能力都獲得改善。再加上他以放牧方法隔離生病蛋雞時，注意到很多蛋雞眼睛腫、流鼻涕的問題不藥而癒，因而萌生全面改為平飼的想法。
張建豐指出，他是採單樓面平飼，雖然相比最傳統的格子籠飼，雞隻數量會下降，可是產蛋效能會提升，再透過改變銷售模式，直接販售給通路，整體收益是大幅提升的。但他也強調，在轉型或投入產業前一定要做好研究，本來就是蛋農的他，在轉型之前也花了1年多來學習。
動物福利應是國家政策
儘管有了論述、案例，要動物福利觀念實際推廣到產業內，政府的態度及政策依然會是其中關鍵。新成立的動保司在人員、經費增加的情況下，是否能在經濟動物相關稽查上有更多、更專業的人員加入，是相當值得關注的問題。另外對於目前已經訂定的幾項友善生產系統定義與指南，能否更好地落實在產業內，例如推動標章、認證、業者補助、消費者教育，逐步完成全面轉型，都有待社會大眾的檢驗。
現行農委會畜牧處動物保護科掌理事項中，「經濟動物福利政策之擬訂、策劃及督導」被列為其中一項，前幾年農業部所制定的「動物福利白皮書」更進一步指出，政府應「檢討我國產業現況及實際需要，結合產官學研各界擬定重點輔導措施，促進業者自覺自律，推廣符合動物福利理念之畜牧生產」，以及「完善各類經濟動物之友善生產系統定義與指南，鼓勵業者施行友善飼養，並輔導推廣動物福利產品，協助建立完整之友善動物產製品產銷鏈」。但多年來，經濟動物福利政策並未積極落實，因此，在農委會升格農業部後，經濟動物福利該如何推動，與其說是畜牧司和動保司兩單位間的重新分工，不如說是時候開始落實早已明列在動物保護科下許久的業務。
事實上，就算畜牧司與動保司分家，但要真正帶動產業前進，並讓消費者願意為了經濟動物福利一起協助產業轉型，還是要回歸整體農業部政策的態度：主事者是否有長期規劃？每一年的預期進程為何？有沒有提供更多的宣傳、教育訓練與資源，來讓農民有能力踏上這條友善經濟動物的路？
最後，升格後的農業部，第一任的部長，是否也能在經濟動物福利的議題上清楚表達政策目標、期程與落實路徑，將是最需要關注的焦點。
（參考文獻請洽作者）
