撰文╱徐世榮 國立政治大學地政學系兼任特聘教授
美國德拉瓦大學博士，國立政治大學地政學系退休╱兼任特聘教授，主要研究領域為土地政策、都市計畫、土地制度史及第三部門。追求社會公義及基本人權保障，並強調溝通實踐及行動參與，主張一個成熟民主社會需要同時擁有蓬勃發展的公民社會。
國、高中歷史課本講述近代土地改革，「公地放領」是必定提及的政策，去（2025）年5月，從宜蘭大南澳地區開始，行政院宣布恢復實施停辦17年的公地放領，並在11月底擴大範圍至全國，釋出約2,000公頃國有耕地與養殖用地，讓這項國人既熟悉又陌生的政策，再次躍上新聞版面。究竟公地放領恢復實施有何歷史脈絡？本文回顧這項政策實施的歷史背景，指出其回復財產權的積極意義。
政府重啟公地放領，這讓人深感欣慰，惟許多國人不瞭解過往二次大戰後政權交替時土地制度巨大變遷的歷史，致使不知道辦理公地放領的原因，坊間甚且出現嚴重誤解，將其扭曲為主政者為了2026年地方選舉的政治考量而辦，這實在讓人遺憾，本文論述、說明為何要辦理公地放領。
第一階段公地放領原因：資源委員會、台糖恣意撤佃起耕
公地放領可以分為兩個階段，第一階段為土地改革時期的公地放領，時間約略為1948～1964年間，共分為試辦期及後續6期，統計數據顯示共放領了109,564甲，但實際並沒有這麼多，這是因為各期之間多有重複計算的問題；另值得注意的是，這些放領的土地有很大一部分是來自於台糖公司。
為什麼會來自於台糖公司？那是因為在1947、1948年間，縱使是在二二八事件發生之際，臺灣依舊發生許多激烈的農民抗爭事件，而其對象大抵都是對準台糖公司，例如，溪湖糖廠、埔里糖廠、虎尾糖廠、後壁林糖廠及高雄縣各糖廠等，幾乎是無一倖免，農民抗爭的原因是由於台糖公司欲將其租用的土地收回自營，對原耕作佃農的恣意撤佃起耕所致。
臺灣省政府在當時的一份代電中，就明白指出：「年來各地糖廠每不顧實際情形，藉口自營，積極收回，甚有雇用流氓強制起耕情事，致撤佃糾紛迭起。」為了種植甘蔗及生產蔗糖，這些農地大抵是日治時期被日人強制收買（或謂徵收），然後再撥出一部分土地供原土地所有權人租用耕作，藉以維持其生計。戰後，臺人原本期待國民政府能夠將這些土地還給他們，若不能還，至少也要讓他們能夠繼續承租使用這些農地。但台糖公司並不尊重過往的歷史，在節省生產成本的考量下，硬是要將他們驅趕，這引起臺灣社會相當大的騷動，縱然當時的社會菁英及國大代表「一致主張廢止自營農場制度，將土地提供放租種植甘蔗」，但並不為當時的行政院資源委員會（今經濟部國營事業管理司）所接受。
而這也就涉及了行政院資源委員會與臺灣省行政長官公署之間的接收爭產及不同政策。前者直屬時任總統蔣介石，權傾一時，並與當時上海財閥關連頗深（台糖公司成立時總部是設於上海，而不是臺灣）。該會於1945年12月1日即派出「臺灣工礦事業考察團」來臺，在其考察報告中就明白指出臺灣的工業經濟是以糖業為中心，其他的工礦業皆是基礎不佳，無發展前途。因此，該會早於1945年12月22日就已簽報行政院表示接收台糖的意願，此並獲得行政院同意。
後者則是於1946年12月31日公布「臺灣省公有耕地放租辦法」，欲將台糖公司土地放租予原承租人，如前所述，這是因為原承租人在日治時期大抵即為原土地所有權人，彼等很希望這些被日本殖民者掠奪的土地能夠還給他們，若不能還，那麼至少也要讓他們繼續承租。但臺灣省行政長官公署的這項政策並不為行政院所接受，行政院資源委員會不僅不還，甚且連他們繼續擔任佃農的資格也要強行予以剝奪，因此政府在當時被嚴厲批評為「較諸日政尤為苛刻」。
當時最為激烈的衝突可能是發生於1947年1月28日，地點就在大排沙農場（現中科四期所在地）。衝突發生後，在北斗區里民會館召開農民大會，據當時《青年自由報》2月22日報導，一名農民表示：「在憲政公布的今日，一切不合《憲法》的事情當然要撤廢，廠方屢次以非法的手段侵害農民的權益，委實令人痛恨，如前次番仔埔農場事件，在檢察官判定侵占不起訴，農民沒有犯罪事實，廠方竟昧於法治精神，使警察拘捕農民；餘恨未消，又以執銃的員工來脅迫農民，甚至不法逮捕，毀損地上耕作物，此不僅為農民的損失，亦是國家生產上的損失，如此糖廠作風是否合法，委實令人懷疑！」
並有其他農民指出被糖廠拘禁及拷打的情事，並質疑，「聽說糖廠是國家經營，當真國家會這樣待遇我們嗎？代表國家的糖廠可以這樣對待我們嗎？」另有農民也表示自己原本期待，「光復後能重見天日，怎知我們的糖廠仍沿用日人作風，依然榨取百姓的勞力！」
在台糖公司強硬抗拒之下，幸賴美國土地改革專家雷正琪（Wolf Isaac Ladejinsky）介入，他於1952年9月為公地放領一事致函蔣介石，信中指出，「個人不得不以在1951年5、6月，及1952年8月考察所得，比較上甚少公地出售與佃農之情形奉告……，台糖公司擬出售者計29,000甲，（台糖公司共有122,000甲）中約17,000甲業已出售，事實上台糖公司所擬出售之土地，大部地質甚劣，上述之情形，最近在臺灣之考察，農民一致對台糖公司表示不滿，並對公地放領計畫，表示失望。在1年以前，本人曾謂真正之公地放領計畫，為全部土地分配之里程碑，然因欲其實施，公營企業應較現在之實施狀況出售更多之土地，俾有較多之畝數，以適應現在臺灣佃農之需要，並足保證全部土地改革之成功。」這一重要的信函踢出臨門一腳，促成第一階段公地放領。
第二階段公地放領原因：「土地權利憑證繳驗」剝奪土地權利
繼而，24年之後，較瞭解臺灣歷史的農經博士李登輝於1988年當選總統，在他指示之下，政府於同年開始實施第二階段公地放領，而這也與當年激烈的520農民運動有關。
當時以專案方式，針對臺中縣示範林場、南投縣瑞竹、頂林、大鞍三林業生產合作社承租地及國立臺灣大學實驗林等三處林地承租戶優先辦理，惜在該專案公地放領之後，卻因種種因素使然，並未有接續辦理。第二階段公地放領的原因與第一階段不同，其主要原因乃是因為戰後來臺的國民政府並未依《土地法》的規定進行「土地總登記」，而是以「土地權利憑證繳驗」取代「土地總登記」，這使得許多臺人的土地權利遭致嚴重剝奪。
回顧歷史，1945年11月23日，在中國的國民政府頒布《收復區敵偽產業處理辦法》，日本人公私產業均以「敵產」名義被國民政府沒收。很不幸的，當時朝鮮人及臺灣人也被視為日本人，因此這個政策也擴及臺灣人身上。隔日，行政院核定《朝鮮及臺灣人產業處理辦法》，也將其公私產業視為敵產。不同之處在於，除非朝鮮及臺灣人能夠證明自己未與日本人合作，財產才可核定發回，否則也是一律沒收。當時在中國各地的臺灣同鄉會對此頻頻四處請願並表達強烈不滿，但並未獲得重視。相對的，在臺灣本地，除了眾所關注的日產接收，一般臺人的土地產權其實並未獲得保障，因為戰後臺灣省行政長官公署實施「土地權利憑證繳驗」政策。
依《土地法》規定，政府應進行「土地總登記」，以此來確定臺人的地籍及進行土地登記，並確保臺灣人民的土地權利，可惜政府並沒有這麼做。根據地政學者李志殷研究，臺灣省行政長官公署在1946年4月5日發布「所有土地權利人應依限向所在地土地整理處申報登記」公告，要求從1946年4月21日至5月20日的1個月期限內，無論公有、私有土地，凡已取得關係土地上各種權利之團體或個人，應填妥申報書，並檢齊有關土地權利憑證，持向所在地土地整理處（即地政事務所前身）申報。
當時的土地權利憑證主要為日治時期的土地臺帳、法院登記濟證、最近3年納租收據、及其他足資證明權利文件。惟因為準備工作根本沒有到位，政府接收時的錯誤認知，及許多課題都沒有預作準備，例如土地登記制度不同、語言不同、資訊傳播不足、交通不便、不同土地權利如何轉換及登記、臺人及法人改名、日臺合資、及土地整理處缺乏人力等，情況可謂是一團混亂，因而也產生了許多嚴重的問題。
若以土地登記制度為例，臺灣總督府於1922年9月公布「關於民事之法律施行於臺灣文件」，將日本民法、民法施行法、不動產登記法以及其附屬法律自1923年1月1日起施行於臺灣，也就是不動產物權移轉因當事人意思合致，即生效力，登記僅為對抗第三人之要件，並非強制登記。因此當時的土地權利出現三種情形：（1）有登錄於土地臺帳，但因未申請登記或不屬於登記區之範圍，以致於尚未造具此筆土地之土地登記簿；（2）有土地登記簿及土地臺帳；（3）未經測量之土地，無土地臺帳且無土地登記簿。
但是國民政府卻是採取強制登記制度，即所謂的登記生效主義，這有很大差別。即「土地權利憑證繳驗」應僅只適用於在日治時期已辦理不動產測量及登記之區域，但很不幸的，臺灣省行政長官公署竟誤以為全臺在日治時期已辦理完土地登記，因此對於前述第（3）項，由於無法提出符合的權利憑證，致使土地整理處皆無法受理申請。此外，日治時期土地買賣未必要進行登記，加上還有許多難以克服的前述問題，因此，第（1）及（2）項的實際權利人也未必能夠登記。
嗣後，臺灣省行政長官公署於1946年10月7日發布署令，「逾登記期限無人申請登記之土地，或經申請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告二個月，公告期滿無人提出異議者，即為國有土地之登記。」這使得許多人的土地權利強行遭致剝奪，縱然後來在民意代表的建議下延至1949年底，但卻早已是無力可回天了，因為沒有憑證就是沒有憑證。
也就是說，臺灣省行政長官公署所推動的「土地權利憑證繳驗」工作，用不到1年的時間，就強行將許多臺灣人的土地無償變更為國有，這是對財產權的不當侵害，也形同視那些土地為敵產，進行實質沒收。這樣剝奪財產權及生存權的殘酷作為，造成許多人極大的痛苦與不滿，而此嚴重的錯誤迄今已約80年，除極少部分外，竟然都仍未予以改正。
在民間不斷地呼求之下，政府接續辦理第二階段公地放領，讓目前錯誤登記為國有的土地能夠還給真正的土地所有權人及其後代，這非常值得肯定。讓人難過的是，如今戰後80年了，在光鮮亮麗的「臺灣光復節」之下，隱藏的卻是鮮為人知的政府對臺灣人土地家園的掠奪及其基本權利的侵害。甚盼國人皆能夠認知臺灣這段悲慘的歷史及前人的辛酸血淚，大家共同努力，儘可能、並儘快讓那一大批真正的土地所有權人及其後代，能夠回復他們原本就應擁有的土地權利。
