撰文╱陳吉仲
國立中興大學應用經濟系特聘教授,美國德州農工大學農業經濟學系博士。曾任農業部長、農委會主委。父母為屏東縣萬丹鄉農民,從小協助父母務農。研究領域包括氣候變遷與糧食安全、農業政策、國際農產貿易等。
因應氣候變遷,聯合國提出「減緩」(mitigation)和「調適」(adaptation)兩大策略。近年各界關注2050年淨零排放,提出各項減碳、增匯措施,期望溫室氣體排放量與碳匯量達成平衡。然而如火如荼推動淨零時,原本是因應氣候變遷主軸的調適策略,須同步落實執行,兩者缺一不可。氣候暖化趨勢已無法避免,從農漁民、消費者和政府角色出發,提出具體氣候調適策略為當務之急,以確保糧食安全及建構能適應氣候風險的永續農業。
大約10年前,我在國立中興大學開設氣候變遷經濟學課程時,整理2014年往前10年的全球平均溫度數據,發現其中有9年是自1850年有溫度紀錄以來的最高溫年分;如今再次整理2024年往前10年的數據時,發現這近10年已是1850年以來溫度最高的前10年,這表示近20年的每年平均溫度屢屢上升,持續改寫紀錄。
我在美國德州農工大學攻讀博士時的指導教授Bruce A. McCarl,也是聯合國「政府間氣候變化專門委員會」(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)負責農業的主筆者之一。他在2019年來臺灣訪問時,便指出2040年的全球平均溫度會上升1.5℃,這也是2021年IPCC《第六次評估報告》(Sixth Assessment Report, AR6)的預測;去(2024)年11月McCarl再度來臺訪問,他修正預估數字,認為2040年的全球平均溫度將會提升2.5℃。
更糟糕的是,地球上實際發生的均溫變化,上升情形往往更高於IPCC歷來年度報告(Annual Report)所預測的最悲觀情境。目前全球平均二氧化碳濃度已超過420ppm,是人類歷史紀錄以來的最高值,各種溫室氣體增加,未來幾十年全球溫度上升趨勢已經無法避免了。
氣候變遷衝擊農業生產 價量波動影響農民及消費者
氣候變遷不僅是溫度改變,其他如雨量、日照時數、溼度等氣候條件也會改變。再加上聖嬰現象、海平面上升、極端氣候條件如百年強颱或乾旱等不同面向的自然環境變化,首當其衝的就是農業部門,其他如水資源、公衛、能源等部門也陸續遭受影響。
氣候變遷或上述氣候條件改變對全球及臺灣農業的衝擊,已影響生產並導致市場供應量和價格的不穩定。以臺灣來說,在1990年代之前,農業災損平均低於50億元(僅1986年因韋恩颱風災損嚴重,當年拉高至逾150億元),至近年平均災損已超過120億元。此外,聯合國2020年曾發布報告指出,本世紀前20年全球重大天然災害多達7千餘起,較上世紀末1980至1999年間增加超過3千起,共造成123萬人喪生、影響42億人口,以及2.97兆美元的經濟損失,嚴重威脅全球人民生命財產安全。
這些農業損失,更會影響到消費市場。印度2016年因氣候異常導致稻米生產減少而限制出口,這項禁令推升全球米價;2021年加拿大因熱浪導致小麥減產40%,進而拉高麵粉價格;2021年巴西咖啡因霜害減產,造成國際咖啡價格上漲50%;2023年因高溫乾旱使得西班牙橄欖油減產30%,價格增漲超過50%;2024年巴西旱災又大幅推升咖啡及柳橙價格。這些國際案例在在說明,氣候變遷會導致農業生產不穩定、市場價格波動,進而衝擊農民和消費者。
氣候變遷兩大策略:減緩與調適 淨零治本仍須強化氣候韌性
全球因應氣候變遷的措施,主要分為減緩與調適兩大策略。前者著重於減少溫室氣體的排放,以降低氣候變遷的速度,其中又以淨零排放(net zero)為最終極目標,許多國家皆訂於2050年達到淨零目標,並且成為近年全球因應氣候變遷的行動主軸;後者則是透過人類生活、生產等系統調整,減輕氣候變遷所帶來的影響、適應新的環境。
在一、二十年前,調適策略是氣候變遷議題的主軸,曾幾何時,現在大家皆在談淨零,從法規、政策到預算編列,從政府到民間全力執行。如果每個國家皆是如此,這是解決全球暖化的根本道路,然而在談淨零時,也需要具體規劃並落實調適策略,應對期間氣候變遷的衝擊,否則農業部門難以支撐到2050年。
如何在氣候變遷現況下做到有效調適,是臺灣農業部門當前最大挑戰。具體的調適策略規劃,可以McCarl提出的2040年均溫上升2.5℃,作為未來氣候的前提情境,並進行完整的「氣候變遷對農業部門影響評估」分析,以預測溫度若上升2.5℃,臺灣主要農產品的單位產出或產量,以及空間分布等影響,並進一步分析農民在氣候變遷下的生產行為改變,如因高溫而導致病蟲害增加時,農民使用農藥的次數或方式就會跟著改變,或因乾旱改變不同作物的種植等。
接著可從農漁民、消費者和政府等角色出發,具體規劃及落實因應氣候變遷的調適措施,以爭取在2040年之前,強化農業的氣候韌性。如能同時兼顧淨零排放與生產調適,將會是最佳的方案,例如畜牧場屋頂型光電具有降溫的調適效果,能推動綠能的淨零排放。以下提出幾項調適策略建議。
1. 抗高溫、抗病蟲害等技術的持續研發:面對2040年氣溫上升2.5℃,可再增加經費研發抗高溫、病蟲害的品種及相關技術。如農業部各場試所多年前即針對溫度上升,開發耐候新品種已有30餘種,並將成果推廣給農民。2040年已然不遠,氣候將持續增溫,更需要加緊時間研發及推廣技術,否則絕對來不及因應。
2. 國土計畫下的農業發展區劃設,要能因應氣候變遷:已通過的《國土計畫法》,其立法宗旨之一是要因應氣候變遷,因此農業發展地區的農1及農2劃設,要確保可因應未來氣候條件,以達到適地適種、土地有效利用。舉例來說,在溫度不斷上升的情況下,未來屏東有可能只適合熱帶作物。倘若如此,整個屏東的農糧產業鏈,從種苗、肥料、農藥、農機具到採後處理等皆要同步調整。
3. 農業水資源的投入:2021年至2023年的乾旱,當時讓臺灣農業部門面臨極大的挑戰,水資源的調度分配會是農業生產能否維持的關鍵因素。例如曾文水庫旁邊的芒果園,就因沒有相關農田水利設施而導致生產受影響。農田水利建設持續且擴大經費投入,讓農民有水可用,如透過擴大灌區的服務、精準滴灌技術的投入,皆是因應氣候變遷的具體重要工作。
4. 農業室內設施型建設要大幅度往前走:根據《農業統計年報》,2016年年初的霸王級寒流加上7月之後的颱風等災害,讓臺灣農業部門損失逾4百億元。時任行政院長林全即核定4年67億元的加強型溫網室計畫,面積將近2千公頃。這2千公頃加強型溫網室在汛期期間,可以提供大臺北地區的蔬菜供應量3週。後來行政院也再一次核定4年的加強型設施補助。室內水產養殖亦是朝此方向規劃和執行,畜牧場的水簾密閉設施正在全臺各地開始陸續興建。這些都是因應極端氣候的最佳工具。
5. 氣象、氣候、氣候變遷的資訊應用及價值創造:從短至數小時、數天、數星期的「氣象資訊」(如中央氣象局的氣象預報),再到數月到數年的「氣候條件」,乃至長達數十年的「氣候變遷資訊」,這些不同時間尺度的資訊,其提供與應用都能有助於多元的農業決策,深具價值。氣象資訊不僅只是收集、統計,更重要的是成為調適決策的依據。
以當前已相對了解、幾乎可以準確預測的聖嬰—南方振盪現象(ENSO),美國國家海洋暨大氣總署(NOAA)等氣象單位皆會根據海溫等資料,以及藉由過去資料建立的模型,持續預測下一季乃至往後數月聖嬰現象、反聖嬰現象或是中立的出現機率,若出現將維持多久。倘若臺灣今年受到反聖嬰現象影響,可以預期隔年春季的降雨量將會減少,尤其是臺灣北部桃竹苗地區,因此就須先在年底前決策,可能降雨較少的地區隔年一期作是否啟動大區輪作,以降低農民損失並妥善利用、調度水資源。
6. 保險覆蓋率全面提高,以穩定農漁民收入:農業保險是在窮盡一切因應氣候變遷調適手段後,確保農漁民收入穩定的最後一道做法。目前農業保險覆蓋率五成,但仍有很多農產品未被納入保險。在面對氣候變遷風險下,建議可將一般商業保險公司無法承保的農產品,全部改為政策型的收入保險,同時將天然災害現金救助整合到收入保險當中。這是最能提供保障、降低從農風險的做法,且可因應各種氣候條件改變對農民收入的影響。
7. 提高生產要素與農產品庫存:生產要素的庫存,是因應各種國際情勢變化、持續維持國內生產的最重要作法。考量臺灣農業生產模式,建議相關生產要素,如肥料的原料皆須拉高至半年以上安全庫存量。另外要修改糧食管理法,不只要求稻米有3個月的安全庫存量,其他民生重要農產品,如肉類等亦要有3個月的庫存量,以強化糧食安全。
氣候變遷持續發生,是未來對全球及臺灣農業部門最大的影響因素。倘若調適策略未能執行到位,不僅農民受到影響,消費者也要付出高價購買農產品。因此投入更多資源在上述七項農業部門的氣候變遷調適,不只保障農民,也是維護消費者權益。面對氣候變遷的議題,沒有人是局外人,希望大家一起參與農業部門的氣候變遷調適及淨零之路,為我們及下一代留下糧食多元自主且安全的未來。