撰文／陳吉仲
國立中興大學應用經濟系特聘教授，美國德州農工大學農業經濟學系博士。曾任農業部長、農委會主委。父母為屏東縣萬丹鄉農民，從小協助父母務農。研究領域包括氣候變遷與糧食安全、農業政策、國際農產貿易等。
臺灣已於2025年邁入超高齡社會，農漁村65歲以上人口比例也持續升高，農業部門需擬定政策、跨部門規畫農漁村軟硬體，讓年長者生活有保障又豐富。除了以「永續公平」為方向，擬定農民福利政策走向，透過目前持續舉辦的綠色照護，並改善偏鄉對外交通，將醫療、外出採買等需求串連，都有助老農生活更安心、安全。
依據2020年農業普查，臺灣65歲以上農家人口數約62.6萬人，占全國65歲以上人口16.8%，意即每6位長輩就有1名來自農村；農業部門超過65歲的人口，自2012年的16.4%升至2022年的21.3%，等於每5位農民便有1位是老農。再從具農保（農民健康保險）資格、領老農津貼的人數來看，去（2025）年底約有54萬人。
數據顯示，農漁村長者人口比例增加，對農業生產、農村的勞動力和生活等有不同的正負影響。老農辛苦一輩子後，如何安養且健康生活，筆者認為應從基本的農民福利制度、日常生活所需做起，筆者針對老農的福利政策、綠色照顧站、偏鄉交通平權提出建議，以達成總統賴清德「幸福農村」願景。
農民福利政策應追求永續公平 老農津貼「政治喊價」調漲非良策
在鄉下，有些農民會說：「政府比子女孝順」，因為農保資格達15年的農民，且年滿65歲，便可領取老農津貼，每月25日，政府會準時撥付入戶。農民長期為國家的糧食安全付出貢獻，老農津貼是政府對農民應有的回饋，且老農津貼也在鄉村貢獻非常重要的社會安定功能。
依照《老農津貼暫行條例》現行規定，因物價會隨時間上漲，生活成本也會逐漸攀升，所以老農津貼會參考消費者物價指數，每4年調整1次、反映物價水準。
以近期調整為例，2016年1月時，老農津貼每月7,256元，2020年1月則調整為每月7,550元，2024年1月再上調為每月8,110元，預計2028年會依物價指數再往上調整，讓住在鄉下的農民老有所依。行政院院會今年1月拍板，將老農津貼調至1萬元，並考量物價波動達一定程度，可改為2年調整方案送立法院。
先前朝野各黨立委均多次要求再提高老農津貼，從現行每月8,110元，加碼喊到1.2萬至1.5萬元不等。如此政治喊價，不僅與現行參考物價指數的制度化調整有所不同，也無法讓現行的老農津貼制度更往前走。
可預期的是，若無任何配套措施、任由立法委員任意加碼，最後可能傷害臺灣農業及農民。理由如下：
1、排擠農業部其他預算
目前農業部每年支出老農津貼約500多億元。該筆預算為必須編列的法定支出，倘若提高到每月1.2萬元，每年支出至少再增加250億元。屆時，每年老農津貼支出超過700億元，將占農業部公務預算一半以上，恐嚴重排擠其他政策經費，例如：冷鏈、自動化政策等，產業競爭力無法提升，也將使農民收入難以提高。
2、造成政府支出效益成本比下降
每增加1,000元老農津貼，代表1年總經費增加近70億元，因為是政府移轉性支出，農民直接增加同樣金額收入。若和其他政策比較，例如：2018年起，學校午餐使用三章一Q國產食材，透過需求帶動供給，2017年產銷履歷驗證面積為1萬2511公頃、有機友善驗證面積為8973公頃，成長至2025年產銷履歷12萬1242公頃、有機友善2萬8606公頃。
全國每年獎勵在地食材經費不到50億元，但標章驗證面積成長、學童直接享受到高品質的臺灣農產品，家長也更放心，政策創造效益超過百億元。與直接提高老農津貼相比，兩者政策的本益比相差太大，對臺灣農業影響效果亦不同。
3、農地恐會更細分破碎
農民加入農保資格，農地面積為要件之一，自耕需要有1分地，承租則需2分地。近年每戶農家規模好不容易開始增加，若老農津貼大幅度加碼，增加農保誘因，可能導致農地更細分，每戶農家經營規模恐又縮減，屆時農業兼業比例仍居高不下，最後造成臺灣農業競爭力倒退。
4、跨職業族群不公爭議
農民退休金制度是由基礎年金的「老農津貼」加上「農民退休儲金」構成。具農保資格的農民加入農民退休儲金，提撥30年等到65歲退休後，每個月除了可領到農退儲金28,692元，再加上老農津貼，共可領到約4萬元。農民退休所領到的金額不僅大幅高於勞工，也比一些公務人員要好。這不只易造成職業族群間不公平爭議，更成為假農民出現的誘因。
為避免以上問題，筆者建議老農津貼調整及完整老農福利配套措施如下：
1、從津貼轉向建立農民年金制度
和日本、韓國及歐盟等先進國家比較，可以發現這些國家的老農退休制採年金或社會保險。臺灣目前已建立農民退休儲金制度，意即，以現行的老農津貼為基礎，再加上按月提繳的退休儲金，這是針對65歲以下農民建立的退休福利制度，但是65歲以上仍以津貼方式進行。
目前勞工已有勞保年金制度，或者未來全國不分職業年金制度要齊一，可將老農津貼逐步調整為年金制度，也就是說，有65歲以上持續維持領取老農津貼，某一年齡層以下且有農保資格者，改為農民年金，如此一來，未來農民達65歲後，便可領取其年金加退休儲金。此制度的建立，不僅確保農民從農退休保障，有助於臺灣未來建立起完整的全國年金制度。
2、提高未來加入農保者的農地資格
由於農民福利制度已完整建立，包括農保、農民職業災害保險、農業保險及農民退休儲金（即三保一金），除農業保險，上述福利制度皆要求有農保資格，會吸引更多人加入農保。為提升農業競爭力，同時避免資源被稀釋，建議自耕者的農保資格，可從現行規定的1分地提高至2分地以上，方可避免農地又遭細分破碎，亦可改變農業專兼業比例。
3、農地出租獎勵金安養老農退休生活
依據現行規定，目前年滿65歲的農民不用保有農地即可享有農保福利。現在有許多想從農的青年找不到農地，若老農可配合農地出租，除可有租金收入外，也建議政府每月可增加農地出租獎勵。
以擁有3分地的65歲老農為例，每月租金收入加獎勵金超過2,000元。如此設計，比直接將老農津貼調整到12,000元的效果更好，不僅農民長者可安養老年生活，青農也可擴大生產面積。
4、家庭有65歲長者且從農之農民各項補助優先
考量鄉下愈來愈多獨居長者，晚輩在外打拚比例愈來愈高，針對有65歲以上長者的農家，若農民與長者同住，可讓這些農民優先獲得農業部相關補助，例如：農機具補助、從農貸款優惠、農地優先承租。
除了老農津貼與相關福利制度改革，也可從農村的照護與交通基礎設施著手，讓農村銀髮族的生活更便利、安全有保障。
綠照站政策經費較少但效益最高 應持續推動讓農漁村長者更健康
2021年農委會（今農業部）從農會和農村社區著手，開始推動綠色照顧站，因為這些組織皆有相關綠色場域，最適合執行。農業部門的綠色照顧站可透過更多綠色資源，包括種植花草、景觀療育、戶外食農活動等，再加上室內的活動設計，讓長者活得更健康。
政策推動至今，已有137家農（漁）會和302個農村社區執行綠色照顧計畫，透過各地區的綠照站，辦理綠療育課程、綠飲食供餐及關懷服務，目前累計受益高齡者達194萬人次，高齡友善場域改善超過500處。
從上述成果來看，綠色照顧政策，經費支出少，但效益高，後續應再加大力道推動，相關推動建議如下：
每一社區每一農漁會皆有綠色照顧站：農村水保署的農再計畫，包含4,000多個農村社區，而全國農漁會超過350間，因此未來可再邀請未參與的綠色照顧站社區及農漁會加入。
編定經費支持：根據訪談，來農會或社區參與綠色照顧站活動，是長者最期待的。根據筆者觀察，臺東池上農會一位87歲長者，儘管脊椎不適，卻仍天天參與綠色照顧站活動；農會辦好綠色照顧站，也能獲得更多農民及會員支持，順利連任及推動農會業務更順利，顯示綠色照顧站效益遠高於成本。
針對未來政策的延續，筆者建議，短期由農業部編列相關經費支持，中長期則由衛福部的長照基金協助，因為這也是廣義的長照措施，只是農業部門的綠色照顧站讓長者更健康地參與各項活動，符合健康臺灣目標。
零飢餓讓鄉下長者吃得飽：之前農業部在疫後特別預算中設計及執行「農村送暖」，透過農漁會、社區組織與NGO協作體系，推動食農教育與共餐服務，並透過幸福餐盒、食材暖暖包與平價食材專區，補足高齡及弱勢者的營養需求。農會並設立惜食專區以促進國產食材流通，且結合企業力量擴大供應面，形成公私協力的永續援助網絡。
近3年中，全國累計超過1,211萬人次受惠，顯示政策推動的廣度與實效。臺灣的糧食援助體系已逐步從臨時性救助轉型為結合教育推廣、農業發展與社會福利的整合政策。
建議政府持續透過農漁會及社區等農民團體，執行「農村送暖」等行動，此行動可先調查當地家庭有無長者、送餐需求，接著建立供餐送餐體系，再來協助食材供應，以此建立覆蓋全國的食物安全網絡，同時推動在地食材供應，實現以教育導向、農業支撐、社會關懷為主軸的永續糧食援助模式，不僅回應聯合國永續發展目標第二項「零飢餓」的精神，也展現臺灣在糧食安全、營養均衡與農業永續發展上的政策成果與社會責任。
建立一村一共食共餐據點：全國社區照顧關懷據點有提供共餐服務約5,498處，其中以新北市的1,065處最多，中南部反而最少，如苗栗只有46處而南投僅42處。考慮農村家庭自有許多農產品，透過既有綠色照顧站，或者當地村落或廟宇，建立中午共食共餐據點，可達到糧食安全、長者互動、社區和諧等多重功能。
推動銀髮友善食品政策：建立安全、營養、可負擔的銀髮友善食品體系，促進高齡者健康老化、降低照護成本，並帶動食品與農業產業升級，是推動銀髮食品友善目標，這也是農業部設定的目標。
為此，銀髮友善食品須分級，如一般高齡者（輕度咀嚼困難）、中度咀嚼或吞嚥障礙等；接著透過「銀髮友善食品標章」驗證，並邀請相關食品業者參與，並以採購國產農產品為原料，最後相關銀髮食品可以推廣至醫療體系、長照體系、綠色照顧站和有長者的家庭。
確保偏鄉長輩行的權利 加強交通平權便利外出醫療、採買
鄉村地區，尤其偏鄉交通極不方便，會影響長者就醫、採買和參與社區生活，偏鄉交通是連結這些活動的最後一哩路。以此為政策目標，確保臺灣每個偏鄉角落的長者皆有「行的權利」，有利照顧長輩、繁榮地方。
政府在2016年起由交通部透過「公路公共運輸計畫」啟動偏鄉幸福巴士，委由地方政府及在地公民團體以多元運具提供運輸服務，建置「在地人服務在地人」的微型公共運輸網。交通部已於196個鄉鎮（偏鄉64個）推動508條（偏鄉246條）幸福巴士／幸福小黃路線，目前涵蓋率已逾95%。
偏鄉交通現行困境為，制度設計與地方治理的落差所致，若以「交通平權」為目標，讓偏鄉居民都能享有以公車（客運）票價，且可預約式彈性交通服務，例如：整合公車、校車、長照接送、文健站和綠色照顧站等跨部會交通資源，重塑治理架構，由中央整合支持、地方主導調度、區域運輸中心協助輔導，培育在地社區團體組織與青年返鄉投入地方交通創生。如此一來，便可滿足許多農村長者外出就醫、採買等日常生活的交通需求。
考量未來老化、農村長者獨居比例高、城鄉人口不均等趨勢，讓農漁村長者能在地健康安養生活非常重要，從農民福利制度完整建立，立即將津貼逐漸調整為年金，並設計農地經營權和所有權區隔，活化農地租賃平臺且讓農地出租老農獲得更多獎勵及收入保障，全面推動綠色照顧站配合國家長照政策，讓老農活得更健康快樂，透過供食供餐等農村送暖活動，保障農村長者營養所需。上述政策成本低而效益高，值得擴大投入。
