為國土法上路催油門

文／余麗姿

《國土計畫法》能否明年4月30日順利上路？內政部國土管理署長吳欣修表示，「國土署會視第三階段各縣市提報內容、民眾陳情案件做評估，這會是能否順利推動的真正關鍵。」以及努力明年1月前儘速完成「鄉村整體規劃」修法，在《國土法》裡明定「鄉村地區計畫」推動，這也是左右時程的原因之一。

有延後上路的選項嗎？吳欣修直接說，「當然也是選項之一！」

臺灣國土空間重大變革的《國土法》，立法通過至今將近十年大關，距離法定上路日期進入倒數9個月，坊間充斥各種國土農地廣告，「國土計畫法開發暨農地利用商機班招生中」、「國土計畫法實施前的最後機會：農地變更即將終結」等訊息。

在資訊不夠清楚下，不少農民及地主感到霧煞煞，雲林縣二崙鄉楊賢村長廖世塏說，7月18日在二崙國小的大禮堂舉辦國土計畫說明會，高達500多人參加，他問了現場的農民，其中每10位就有8位不知道什麼是國土計畫，很希望政府能把法規及影響講清楚。

4月底國土署預告農業發展地區「容許使用情形表草案」後，地方傳出因土地管制方式出爐，土地價格下跌。甚至有縣市喊出劃設不公平之聲。直轄市、縣市6月30日前應將國土功能分區圖草案函報內政部審議，28日最後行政作業受理期限，當天僅連江縣、金門縣、花蓮縣、新竹市4縣市函報內政部，其他縣市當天集體遲交。

原來前一天（27日）國土署與各縣市政府召開「研商『農業發展地區劃設相關議題之處理方式』會議」，會中農業部代表說，「9月底前會由農業部提出具體農政資源投入措施。」因而不少縣市政府採取觀望，將視農業部公布內容，調整國土功能分區劃設。

掌管非都市土地的《區域計畫法》已實施半世紀之久，法制轉軌至《國土計畫法》是一件非常巨大工程，吳欣修說，「縣市政府首長腦海中不應該只想著延期這件事，你如果真的想要善待你的非都市土地，快提出國土功能分區草案吧！」以下是吳欣修訪談紀要：

問：縣市政府遲不呈報國土功能分區圖草案，如何說服？

第三階段放地籍下去劃設，民眾開始意識到自己權利有什麼變化，縣市長會開始覺得所管轄的區域好像開始會起一些變化，這一切的紛擾都預期當中。對臺灣人來講，因為這幾年都習慣把土地當作財產，所以在這個案子下，這個是必然的一個現象。

農業發展地區的劃設，民眾一定很在意，甚至主張相關農業補助補貼的問題。然後被劃成國土保育地區的，一定也會爭議，畢竟這是幾十年潛藏的問題。

6月30日交卷期限是行政院前副院長鄭文燦4月1日會議上裁示。國土署一直跟縣市政府溝通，希望趕快提交，有相關劃設問題也可以到中央國土計畫審議會處理，屆時縣市政府及各部會也可以表達意見，這樣才有辦法有交集。

否則你握在手中，那個就是一個剛出爐的番薯，吃也不是，握也不是，那你為什麼不趕快把它拋出來，你握在手中，不要說對中央不好，對你自己更不好。

問：各縣市政府不提報的原因是什麼？

有一些是所謂的觀望，另一主因是縣市政府手中有一些東西還沒處理好。目前依《區域計畫法》申辦中的非都市土地變更編定或開發許可案，衝擊最大的是申請2公頃以下、10公頃以下變更的案子，那些案主原本可能只是醞釀，但還不確定要做什麼，突然間因為明年4月30日《國土法》要實施了，趕快提出申請。

這些變更開發案件型態，大部份是工廠、倉庫，有些是民間產業可能要有申設一些小型農舍，或是要當商店、賣場，也有一些鄉村區周圍要擴張成建案。

縣市政府這一陣子的案件會變得很多，第一線承辦人員也擔心審不完，壓力很大，包括到底現在要不要收件、何時截止收件。我跟縣市政府說，其實就算《國土法》延期實施，一樣也會存在這個問題，地方政府需要自己斟酌審查量能及經驗，評估可以審查完畢的時程，適時踩煞車，且所有案件要在4月30日前審核通過。

問：面對農業發展地區土地流失，城鄉發展地區反而增加，有止血辦法嗎？

都市計畫農業區9萬多公頃中，目前有1萬多公頃劃設到農業發展區第5類，其他都劃到城鄉發展地區第1類。縣市政府有發展需求求劃設城鄉發展地區及其分類，國土署尊重，但不是鼓勵縣市畫大餅，縣市首長必須說得到，就要做得到，5年通盤檢討時間一到，相關開發計畫如果沒有通過，國土功能分區就應該要調整回適當的分區，跟《都市計畫法》的作法相同

農業土地流失那麼多，怎麼辦？其實縣市長有時候就會有一些期待，27日開會當天我後來講話比較重，不是靠畫大餅來解決問題， 因為時間到，不行就是不行，時間到，辦不到，就是拿掉。屆時縣市長自己面對問題，「你凊彩（tshìn-tshái）畫，就要自己承擔後果。」

問：國土保育地區與山坡地農業，兩者劃設爭議如何解決？

國土保育地區第2類和農業發展地區第3類，引發許多爭議，這有幾個很深層的問題，現行的非都土管有很多限制性的因素，它是隱性的，也就是說，從土地權狀是看不出來，尤其是像自來水水質水量保護區這一類，從地籍是看不出來的，等到你要去做開發或做建築行為，你就要去面對，這叫隱性因素。

現在國土保育地區的概念，說穿了，就是把環境敏感地區等限制條件變顯性因素，很明白告訴你，你有在敏感環境裡面，其實差在這裡。一個沒有被揭露，一個有被揭露，關鍵在這裡，以前買的人還要自己去查證，現在不用查證了。當然很多民眾不是不知道，他只是會覺得沒事為什麼把我貼標籤，可是這就是國土計畫法本身所揭露的四大國土功能分區的概念。

從國保2出走到農3，代表從顯性因素又變成隱性因素而已，坡地農業的限制因素一樣都在，你要在哪裡做開發，還是會去查環境敏感區，所以從頭到尾事實都沒有被改變過。但民眾仍堅持要劃設農3，這個問題最後中央國審會還會討論，還沒有定案。

其次，這兩者的劃設比較複雜，另一個問題是傳統測量的問題，因為山坡地、自來水水質水量保護區的範圍，還有一些環境敏感的條件， 都是用精度比較差的圖去套，最差的到2萬5千分之一，邊緣地帶常是爭議最多的地方，也就是那條界線精不精準，因為一線之隔，很容易產生問題，所以更正編定要持續推動。

問：鄉村整體規劃與跟國土法之間，是否有競合關係？

根據108年修正的「國土計畫法施行細則」第6條規定，鄉村地區整體規劃為直轄市、縣市國土計畫應載明內容之一，作為後續土地使用或空間發展指導原則。但這僅在施行細則提出，沒有入到《國土法》，立法院下個會期從9月到明年1月結束，我們會努力完成修法，會以「鄉村地區計畫」來推動。

現行「鄉村地區整體規劃」是一個行政程序，「鄉村地區計畫」納入《國土法》裡，就是一個法定計畫，涵蓋鄉村地區的擬定、規劃及變更，管理管制程序則會在細則另定。未來在《國土法》下，賦予整體規劃後提出小型的變更，協助鄉村或聚落更新，不用再等到5年縣市通盤檢討時才可提出。

以一般農村最在意的道路問題來說， 因為道路沒有編號，產權無法取得，公務部門也不敢隨便動，所以地方政府永遠只能用修復方式來做，這樣不是很痛苦嗎？有了鄉村地區計畫，將類似一個小的都市計畫概念，讓農路、住宅可以更新，讓農村可以真正健康發展。

與現行《區域計畫法》相比，未來的《國土法》提供更多的工具和彈性。工具就是鄉村地區整體規劃，以往非都市土地，縣市是沒有規劃權，以管制為主，彈性就是讓縣市政府可以自行規劃，而且以後國土計畫的主要的審議權限在縣市政府，例如農業發展地區及城鄉發展地區的使用許可，以及小面積的土地使用申請同意，這都是讓縣市政府可以執行的範疇。

問：綠電有列入國土計畫法嗎？

臺灣綠電發展折衝會在經濟部和農業部，國土署尊重他們的專業規劃，所以我們有留一條路讓綠能有機會發展，在土管裡設定容許機制。「國土計畫土地使用管制規則草案」的附表一「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」中，群組編號8-3的使用項目「再生能源設施」有相關規定。

再生能源設施的細目，包括地面型太陽能發電設施其附屬設施，在國1、國2、農1、農2、農3、農4、城2-1、城3，各有不同容許使用規範。