拉拉山水蜜桃產區坡地農業劃入「農3」

文／游昇俯

今年7月下旬強颱「凱米」為全臺帶來嚴重災情，至29日農業損失就逼近30億元，短延時強降雨趨勢明顯，在臺南、高雄等地便創下平地時雨量、3小時雨量及單日降雨量歷史新紀錄。近年氣候變遷，水患、土石流造成國土滿目瘡痍。

臺灣是一個多山島嶼，高山密度全球最高，許多農業已發展到中、高海拔山區，桃園市復興區拉拉山的水蜜桃即是著名例子；包括臺灣十大名茶之一、龍潭區的「龍泉茶」，大溪區、復興區的綠竹筍，也均在中低海拔山區發展。颱風盛行的夏季，正是水蜜桃、綠竹筍產季，山坡地農業的開發卻在極端氣候下面臨考驗。

有不少縣市國土計畫未將高山農業地區劃設到「國土保育地區」，而是劃入「農業發展地區」，已有學者示警，許多山坡地不見得適合農牧使用，但各縣市逕劃為「農業發展地區第3類」，是否衝擊自然環境保育，有待商榷。

農3面積達55萬公頃 學者憂農地質量劣化

根據內政部統計年報，110年特定農業區面積約32.5萬公頃，縣市國土計畫所劃設「農業發展地區第1類」約27萬公頃，相當於優良農地減少近5.5萬公頃；但在山坡地上的農地、亦即「農業發展地區第3類」卻增加最多，全國面積達55萬公頃。

政治大學地政學系教授賴宗裕說，全國國土計畫對全國農地總量需求74萬至81萬公頃，縣市國土計畫農1少劃5.5萬公頃，為了湊足國內糧食安全所需農地總量，縣市政府因此改從農3面積去增加，他擔憂國內農地質量退化。

在現行《區域計畫法》框架下，坡地農業主要在山坡地保育區的農牧用地發展，根據111年農業統計年報，山保區農牧用地約有30萬5,280公頃。

以桃園為例，根據112年下半年所統計的「桃園市非都市土地使用分區與編定筆數及面積」，山坡地保育區內農牧用地6,681公頃，即使加入林業用地9,915.8公頃，合計1萬6,596.8公頃，可能劃為農3，但根據《桃園市國土功能分區劃設說明書》（111年4月），桃園市國土計畫農3面積2萬90.11公頃，也已增加近3,500公頃。

尊重農民從來使用 藉國土法轉軌讓坡地農業合法化

桃園市農業局農地管理科科長佘漢榮表示，桃園坡地農業產區以大溪、復興兩區為主，例如水蜜桃種植面積就有200餘公頃，有些因屬水源保護區、保安林，依照《國土計畫法》劃設條件，可能劃進國1、國2，但市府經由農情調查資料確認坡地農業範圍並考量原住民工作權，經過與農業部討論，盡量保留劃設為農3；甚至在《國土法》上路前，市府也輔導部分原屬林業用地範圍，在符合變更條件下變更編定為農牧用地，以利新法實施時，這些地區能依農地標準進行管制。

「我們不是亂框！」佘漢榮說，市府是基於保障原住民既有耕作權及農民既有權益、尊重其從來使用的原則，鎖定主要農業產區劃定農3；市府也考量這些地區過去未曾因超限利用被市府水務局裁罰，在農業土地利用強度不高，對自然環境、水土保持影響有限下，才劃為農3。

佘漢榮表示，全國知名的拉拉山水蜜桃，對桃園來說是很重要的產業，但過去因土地沒有合法使用，遇到颱風、寒害等天災，農民無法申領現金救助，市府想輔導農民成立水蜜桃產業專區，也受到限制，因此希望透過《國土法》轉軌之際，藉此讓這些坡地農業合法化。

許多山保區使用地尚未編定 未來農3開發仍須符合相關法令

「坡地農業也是臺灣農業很重要一塊，國內許多外銷供果園，其實就位於山坡地」，針對縣市國土計畫劃設農3高達55萬公頃，農業部資源永續利用司副司長王玉真表示，目前全臺山坡地保育區農牧用地約有30萬餘公頃，但仍有許多山坡地未經編定，須經農業部農村發展及水土保持署查定屬於宜農牧地或宜林地後，才會編定為農牧用地或林業用地，也就是未來的農3。

王玉真指出，《國土法》明定國土功能分區劃設先後順序，縣市國土計畫優先劃設國土保育地區，才劃農業發展地區；《國土法》第23條也明定，農業發展地區若有符合國土保育地區的劃設原則，除了依農發區使用原則進行管制，「並應按其資源、生態、景觀或災害特性及程度，予以禁止或限制使用。」

王玉真說，山坡地作農業使用但具有保育性質者，若要適度開發利用，即便開挖整地，仍須擬具水土保持計畫等申請許可，須符合目的事業主管機關法令，「我們（農業部）自己的法令也是有規範的」，包括《水土保持法》、《山坡地保育利用條例》等，「不是進到《國土法》，（其他管制）就全部都放掉。」

外界可能擔憂慣行農業使用農藥、化肥進而汙染水質水源，王玉真表示，因農民採用的農耕方式涉及到生產成本，比較難以強制手段要求他作友善栽培，農業部評估會以獎勵方式引導農民農業生產兼顧友善環境。