沒有農水可以劃「農1」嗎？

文／陳大中

「沒水源的地方劃做農1（農業發展地區第1類），你叫這裡的農民欲按怎啦？」雲林縣古坑鄉棋盤村村長王國勝、萬善堂管理委員會主委賴信雄帶著農傳媒記者來到棋盤村、新庄村交界的圳頭坑溪，以及一旁的柳丁園，傾吐對國土計畫「農業發展地區」劃設的不解。流經棋盤村的黃德坑溪、圳頭坑溪、崁頂坑溪等都是典型「荒溪型河川」，乾季時水量少甚或乾涸，村長王國勝說，「下很大的雨（溪流）才會有水」，水源一直是地方務農的大問題。

「斗六大圳每年5月15開始通水，到12月底就停水，所以在1月份到5月份這段時間，是沒水的。」賴信雄說，「農民在沒水這段時間最辛苦，每天早上4點多就開始開搬運車載水」，這也是農作物最需水的時期，比如柳丁在2、3月進入開花期，「（載水）只是讓它擋一下而已，但是它開花嘛結袂牢。」斗六大圳經過棋盤村西端，但兩人指出地方農用水仍要「靠天下雨」，因為梅雨季開始後才有水權，「該要水的時候沒有水」，不能解救開春後洘旱之苦。

劃設爭議底下 地方發展焦慮累積已久

國土功能分區預定明年4月30日上路，農業發展地區劃設卻有各種爭議與傳言，包括過去的土地變更編定等機制有大幅改動，不少人擔心未來土地管制會變嚴格、容許彈性減少，棋盤村就是一例。

眼前柳丁園中果樹大小不一，但是多半矮小，「你覺得這個可以收成嗎？」王國勝指著其中高不及腰的果樹強調，「這不是矮化，它種幾若年（好幾年）呢。」果園位置在斗六大圳東側約2公里，地勢也是農水利用的一大問題。因為當地東高西低，斗六大圳灌區幾乎都在大圳以西，「（東側）頂面水流袂去」，來到距離大圳不到20公尺的東側麻竹園、菜園，即使在大圳有水的時期，農民仍要用馬達自己抽水，引到田中或儲於水塔中灌溉，「12月過去之後，我們的竹葉仔也是都乾的。都不用除草，因為沒有水！」

王國勝是農家子弟，現在也仍是地方上的「削筍快手」，但他持有的一甲農地已全部交給堂弟耕作，離農專心做村長；賴信雄本有意投入農業，約7年前租地種香蕉，但107年前後連年遭遇風災，再加上取水困難及猴害，使他氣餒棄園。若按照民國102年地籍資料區分水旱田，古坑鄉有約80%、7,000多公頃農耕土地為旱田，占比及面積均為雲林最高，相較之下莿桐、西螺等鄉鎮得嘉南大圳濁幹線灌溉，王國勝說「（條件）當然好囉，他們種菜的沒話講。」他和賴信雄認為棋盤村農業條件不利，更擔憂農業發展地區的劃設影響地方發展空間。

「你現在攏共劃設掉，後遍（āu-piàn）可能無法度……連賣都是問題啊。」王國勝表示，作農「本錢愛先投入，彼年價位好不好還不知道。」收益和困擾村子多年的農水問題影響年輕人從農意願，他說，「阮囝嘛無愛做，阮囝做水電，講『我這馬一工兩千七啦，我怎欲作你彼田』？（我兒子也不愛做，他做水電，說我現在一天賺兩千七，怎麼會想種你那塊田？）」賴信雄說，「所以莫怪農村留少年人留袂牢，大家年輕人攏去都市食頭路，伊甘願去上班賺錢，一個月領三四萬塊，總是比在庄跤做田還要好。現在很多田都沒在耕作了。」

農地買賣背後 盤根錯節的農村問題

棋盤村周圍好幾塊農地都有人要賣，但是乏人問津，「買農地的人嘛真少矣」，其實反映的是農村人口外流及老化的問題。「農村悲哀的地方就是佇這啦，年輕人留不住啦」，賴信雄感嘆，現在都是六、七十，七、八十歲的「歐吉桑」們在做田，「總有一天他們袂做啊，你耕作的環境越來越壞，年輕人越沒意願做啦。」而在遠離大圳的棋盤福德祠附近農地，雖有都市外地人來耕作，王國勝說因不知道缺水問題，被迫「跟土地公廟那裡借自來水」灌溉。

「本來棋盤村是叫做一般農業區，國土計劃突然給他套上叫做農1、叫做『優良農地』，」古坑鄉鄉長林慧如對劃設情形也感到不滿，他以工業區開發比擬，「沒有路沒有水，你敢去叫人家來做？農民要一直載水，載水都成本，工業區的人你敢要他載水嗎？」

「農業沒有水能活嗎？」棋盤村是古坑農水問題的代表之一，林慧如老家古坑麻園村及旁邊的崁腳村一帶也同樣是非灌區，林慧如形容「斗六大圳水過門而不入，水跑到嘉義去了。」但這幾個村子，都有相當面積土地在公展版國土劃設分區屬於「農業發展地區第1類」，林慧如質疑，「那個劃設準則，就是你這塊看起來都是農業嘛、看起來很漂亮，但是農民的收入你就要哭了。」

林慧如說，雲林縣近年農業產值約800多億元，除以農業人口約21萬，平均每人產值僅40萬元出頭，「如果農業縣如果真的發展得很好，為什麼人口流失？為什麼人口老化指數那麼大？」

「農村就是這樣，序大的（長輩）越來越多歲了，我們序細（晚輩）的，阮兄（指堂哥）他們攏佇臺北矣。」王國勝說，「剩下阿姆（伯母），阿姆他又沒辦法做了，結果閣無人欲貿（租）啊，沒水源，一分地三千塊就沒人欲貿啊。」來到古坑棋盤厝聖音堂附近地勢平坦的農地，王國勝說，「這我同學的」，他又指著一旁鄰田，「那個也是啊，那個兒子已經過世了，剩下母親。當然他還有弟弟啦，還有後嗣的，但是後嗣的你覺得他會，要回來種這個嗎？」

農水非劃設條件 農業部承諾資源優先投入農1

聖音堂東側是丘陵，和平坦農地以農路相隔，農路正是農1和農3、國保地區的劃設邊界。賴信雄看著西側農地說，「這邊全部都農1，全部都沒水源。」王國勝則表示，「你要給我劃農1沒關係，你水給我送起來。」他說，「這些在規劃的，官員也好，還是學者專家也好，我覺得你們應該要來實地勘察。」

農1在《國土法》明定為「具優良農業生產環境」，地方將農水視為「優良」與否的重要標準，今（113）年6月27日內政部國土管理署召開「研商『農業發展地區劃設相關議題之處理方式』會議」中，雲林縣提出棋盤村外不遠處斗六市農地陳情案，同樣以缺乏灌溉水源、農路以及有高低落差等理由，認為「未符合優良農業生產環境」，建議從農1改劃設為農2。

國土功能分區劃設由內政部國土管理署指導、審查，縣市政府執行劃設及訂定土地使用管制等配套措施有「因地制宜」的彈性空間，以及檢討變更的權利，農業部角色則包括提供劃設指引、模擬劃設分區給內政部及縣市政府參考，給予縣市政府劃設草案建議，以及未來部分使用申請作為目的事業主管機關審查等。對於農田用水是不是「優良農業生產環境」必須條件？農業部看法並非如此。

「我們這些劃設條件，比較從客觀、自然環境去看」，農業部永續利用司副司長王玉真解釋，農水、農路屬於人為可以改變改善的條件，即使工業區也是先把區位框定後同步進行招商進駐和基礎建設，「你願意劃農1的話，將來（資源）優先去投入。」他以持續進行中的農地重劃為例，其中工作範圍就包括農水路的改善。

針對6月底農業發展地區劃設議題會議，農業部書面意見回應指出，已在「研擬既有堆疊式給付轉化為農業發展地區補貼」，預計於9月公布，並在7月初再次重申「未來農1的土地，一定會享有比目前更多的給付與資源」；但是農業部也強調，由於「資源投入涉及預算編列」，不應將農政資源當作條件去執行劃設。

國土劃設延續規模化經營政策 將可整合產製儲銷

根據國土署《國土功能分區及其分類與使用地劃設作業手冊》，劃設農1必要的條件是「滿足面積規模大於25公頃以上與農業生產使用面積比例達80%以上」，其他條件提到「農業經營專區」、「投資重大農業改良設施之地區」等只需符合其中之一即可，而過去投入資源的特定農業區，也「得」（可以）劃入此類。客觀的「面積」、「使用比例」為何是核心指標？

王玉真從政策角度說明，國土規劃要環環相扣的來看，「為什麼我們一直擴大經營規模？」包括農地重劃、小地主大專業農、集團產區等，在農業政策上都有其一貫性，「它也會連接到你一些機械化的推動」，以及智慧農業都需要一定規模才能有良好的成本效益。他期望未來國土計畫若落實，「我們農地的零碎的部分，是不是可以讓它更完整，農地的質會提高。」

避免農地破碎化、零星變更是農業部和國土署共識，國土署署長吳欣修表示，「我們希望可以解決這些『亂長東西』的問題。」但對於農村擔心的發展限制，他則指出，「容許使用沒有減少，反而有一些是放寬的。」

吳欣修說，自己在縣市政府經驗，土地使用申請若涉及加工行為往往被農業局認為「跟他無關」；農業部門近年推動「農產品初級加工場」制度亦是因應產銷整合問題。吳欣修指出，「現在的農產的銷售型態已經跟過去改變很多，我們希望產製儲銷可以盡量整合在一起。」經過和國土署和農業部討論確認農1及農2容許使用項目，未來「農業產、製、儲、銷等農業設施均得於農業發展地區作容許使用。」

國土計畫法推動 掀出地方累積的困境與發展想像

賴信雄說，「你政府應該要規劃說，這個地方應該愛來創啥，也不一定說要從事農業。」對於地方鄉鎮，往往還是想要更多「發展的想像空間」。鄉長林慧如希望藉由國土計畫中的「鄉村地區整體規劃」為發展打開契機，已經「編了一筆經費要來寫古坑的『鄉規』。」他說，古坑是雲林縣的觀光重鎮，「你發展觀光一定要土地。」古坑竹筍、柳丁產量常居全國之冠，是毫無疑問的生產重鎮，針對農產、食品加工的「古坑產業加值園區」亦在推動中，但林慧如仍認為不能侷限於農業發展。

「農業裡面現在種這個不行、換那個不對，因為氣候條件的關係越來越熱，一下太多水一下又都沒有水。」林慧如表示，地方農民因為乾旱、氣溫因素，出現轉作情形，「這個不行換竹子，不行，換芭樂，換柳丁……又換鳳梨。」每一種作物都有不同的工作階段時期、施用肥料及農藥，更需要付出學習成本。《國土計畫法》第1條便指出此法「為因應氣候變遷」，而氣候變遷等因素在地方鄉鎮造成的現實問題，已為國土計畫、劃設的推動增加不少溝通門檻。

「我們現在還有登革熱！」農業發展地區劃設議題與農田用水、農地買賣、農村人口流失環環相扣，就像蝴蝶效應，而農水問題甚至可以影響到古坑鄉去年、今年發生的登革熱疫情。

「這個下雨的話沒幾天，就會長蚊蟲起來，它就會登革熱了。」棋盤村村長王國勝說，村人載水、接雨水灌溉，導致各處農地都可能出現積水容器，增加蚊蟲孳生棲地、導致防治困難。他提醒村人環保局會稽查積水容器開罰，平常自己也巡視協助清理，但是「不裝水、沒水用」，「你叫農民怎麼辦？」

「就攏竹園，你欲按怎去防止這個登革熱？」棋盤村棋山國小旁邊、住家對面有塊地目前被劃設為農2，王國勝認為嵌入村中的農地也讓生活環境周圍難以撲滅病媒蚊，若土地無法變更妨礙村子發展，「村莊比較集中的地區，你沒有辦法蓋房子的話，農村要怎樣發展？發展不起來。」