「使用地」編定大幅變革 國土如何接軌？

文／陳大中

「如果告訴你，以後沒有農地了，你相信嗎？」《國土計畫法》、國土功能分區圖表定114年4月30日全面施行進入「第三階段」，現行《區域計畫法》即將退場，國立政治大學地政學系教授賴宗裕憂心忡忡，擔心法規變動將讓土地管制大亂。他舉例，「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」中農業分類包含寵物生命紀念設施，如農2、農3土地可經申請容許使用，「萬一主管機關就同意了呢？這算農用嗎？那我做寵物殯葬業可不可以申請農用證明？」

賴宗裕說，部分地主擔憂劃入農業發展地區後不易變更使用，事實上國土計畫土地使用管制規則草案，所附「容許使用情形表」含括非農用項目在內有數十種容許項次，例如殯葬設施、動物保護設施皆可申請使用，反使農業發展地區充滿不確定的使用狀態。

什麼是「使用地」？國土法、區計法哪裡不同？

「事情大條啊，我不是要誇張。」賴宗裕曾以審議委員身分參與部分國土計畫審議會，他表示，容許使用制度和《國土法》第21條「禁止或限制其他使用」規範有所矛盾，「現在（土地）不能任意變更了，他給你一大堆彈性」，原本農業用地違規「非農用」應受罰，新制未見如何處理已存在的違規使用情形。他認為在新制下農業發展地區有更多非農用容許使用項目，農地更可能流失，而這又關係到「使用地」編定的改制。

現行《區域計畫法》使用地類別包括「甲～丁種建築用地」、「農牧用地」、「交通用地」、「礦業用地」等一共19種，使用地的編定或概念，從管理土地的根本大法《土地法》以及《國土法》本身到《水土保持法》等不同層級、不同主管機關法律都有提及，但國土計畫土地使用管制規則草案將使用地分為「許可用地（應）」、「許可用地（使）」、「公共設施用地」、「國土保育用地」4類，與《區計法》截然不同，條文說明則表示，「使用地之角色係輔助性質，其功能為落實識別土地使用管制方式」。

賴宗裕拿出他在112年發表於《土地問題研究季刊》的兩篇文章，內容探討國土計畫管制規則草案及新制使用地編定問題。他認為，「國土法原設計意旨亦是以使用性質編定（使用地）」，草案新制使用地定位為「識別土地使用管制方式」，與《國土法》第22條內容「實施管制」立法意旨與編定方式相違，而且根本看不出使用項目使用性質、變更情形，難以直觀了解土地使用或變更狀況。

賴宗裕說，同樣劃設在同一農業發展地區的農路、農牧用地，「以後是同一類的土地，都叫作農業發展地區某一類土地，土地估價師恐不知道怎麼估價。」他還表示，建築用地缺乏認定依據、點狀（小面積）開發累積效果等諸多問題都需要檢討。

國土署：使用地繼續存在 證明文件仿照都市計畫

國土署目前規劃，在《區計法》到《國土法》轉換過程將暫時延續《區計法》使用地資料及規範，保留註記於「國土功能分區通知書」，而不像現在登載於土地謄本。國土署官員說，「你還沒有要照國土計畫法的程序去申請之前，區域計畫法的使用地都會繼續存在」，以兩軌並行作為過渡方式，保障土地原有使用權益，經過內政部法規會確認可行。然而賴宗裕仍質疑此舉恐有違反「法律保留原則」之適法性問題，《區計法》屆時理應落日，「它變成沒有法源依據了！」目前附麗於《區計法》使用地規範的違法、違規情事，將可能形同「解套、大赦」。

賴宗裕表示，《國土法》管制規則子法前期研究時，原本規劃以土地使用性質編定20多種使用地，之後才改為現行草案的「識別定位」並大幅簡化，他認為《國土法》管制規則應再次修改使用地編定方法。不僅賴宗裕等部分學者對國土計畫全面上路有所擔憂，一位曾參與國土計畫討論的官員表示，「在劃設國土計畫的各國土功能分區跟分類的時候，當時的概念是在有使用地的狀況之下去劃的。」因此他對目前草案也有疑慮，「當你沒有使用地的話，我們地政事務所同仁怎麼在第一線執行公務？這是每天都在地政事務所上演的事情。」

「說穿了，就是都市計畫跟國土計畫的（文件）證明的方式，就變一模一樣。」國土署署長吳欣修說，「我覺得大家只是需要時間適應。」他認為，過去非都土地大家習慣看一張地籍謄本，然而都市計畫範圍內土地，以「土地使用分區證明」和「土地所有權狀」將地用和地權脫鉤，早已行之有年，「以後你去申請謄本，只要加勾『國土功能分區』，就一次產製兩張出來。」提供謄本以及登載使用地的國土功能分區通知書。

對管制規則草案附表「容許使用情形表」，吳欣修則表示，這部分有延續「非都市土地使用管制規則」附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」的作法，「我們的表會比以前的比較更複雜一點。」吳欣修說，「我有請大家再討論看看能不能再簡化，讓大家比較看得懂。」

土地怎麼劃？修法同時 更多現實問題要陸續面對

目前容許使用項目的複雜性、開放性，一大原因在國土署希望給予縣市政府彈性、自治空間。「我覺得這是一個還不錯、好的方向」，不具名官員表示，「只是說有時候地方政府所著眼的是，那個彈性我如何開得越大越好。」他認為將來的土地管制恐怕確具風險，若有不慎仍可能「佚失我們當初所想像中可以去做的事情。」

國土計畫全面「落地」施行，不僅僅是關於縣市政府功能分區劃設、《國土法》相關子法、容許使用項目表的修訂，未來和《區域計畫法》及現行使用地相關的法條，也全部需要修改。國土署107年度便委託成功大學盤點，共有跨20多個主管機關及法目、超過40項法規要修訂相關條文，包括《社會救助法》、《菸酒管理法》等乍看不直接和土地使用相關的法規。「國產署很早就找我們，」吳欣修說「管錢的都很謹慎」，國產署作為全國大地主最為積極，「他們必須要在國土計畫上路後，還是能夠掌握國有土地的狀況。」

國土計畫至目前階段仍是劃設、法規紙上作業，吳欣修認為，「到第三階的時候落地到地籍上，可是我們臺灣土地測量的精度現在差距還是很大。」他表示，國土署預測地籍邊緣線爭議會是第三階段會碰到並被放大的「真實的問題」，「你那條線是怎麼決定的？它很可能就是農3、國保或農2、農1的劃設區隔。」不過對賴宗裕而言，「真實的問題」已經在發生，他說，「現在地方的地政單位，反映民眾有什麼問題，不知道怎麼回答。」