國土法劃設5大爭議

文／余麗姿

「農1、農2有什麼不一樣，你愛講予清楚！」7月臺灣南部縣市飆破40度高溫，面對明年即將上路的《國土計畫法》，雲林縣高喊「一甲地補償40萬元，才願意劃成農1」訴求。地方政府與中央摩擦升溫，內政部與各縣市約定6月30日前提報國土功能分區草圖，時間到僅4縣市函報內政部，《國土法》正面臨分區劃設及土地使用管制爭議。

因應氣候變遷加劇及拯救破碎國土，《國土計畫法》104年底經立法院三讀通過，將取代已實施50年的《區域計畫法》，影響最大的是占全國四分之三的非都市土地。

「臺灣潛藏四、五十年來的土地問題，又重新翻出來，這一定會痛！」內政部國土管理署署長吳欣修說，第二階段劃設紛擾原在他們預期之中，但農業發展地區的劃設爭議較多。人民或團體就農業發展地區劃設成果提出眾多陳情意見，約占總陳情數量49.32%。

臺東池上、高雄美濃等一望無際的農田，是臺灣平原最優良農業區之一，但不是各地農田都能保持得如此完好。面對《國土法》法制轉軌過程，臺北大學都市計劃研究所副教授兼所長葉佳宗說，「在國土功能分區劃設中，地方政府將農地改變為非農業發展地區的土地，包括近8萬公頃的都市計畫農業區劃設為城鄉發展地區第1類、1萬4千公頃的農地劃設為城鄉發展2-3類，還有許多山坡地保育區及森林區農牧用地劃設為國土保育地區，評估這次直轄市、縣市國土功能分區劃設過程，預計將近10萬公頃農地，從農地身份轉變成非農業發展地區土地的身份。」也就是減少了一個彰化縣土地面積（約1,074平方公里）規模。

現況編定區域計畫法 零碎變更的四分之三國土

目前我國國土空間分成三大類，民國28年公告實施的《都市計畫法》，管制都市土地，約占全國國土面積13%；61年公布實施的《國家公園法》管制國家公園土地，占比9%，以及63年實施《區域計畫法》管制非都市土地，占比高達78%，約四分之三之大。

《國土法》掌管全國土地，國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂的部門計畫，應遵循國土計畫，但屬實施都市計畫或國家公園計畫者，仍依《都市計畫法》、《國家公園法》及其相關法規實施管制。

《區域計畫法》的土地管制，主要是以「土地使用現況調查」為基礎，劃定為11種使用分區，並編定為19種使用地。使用分區包括特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區，以及其他使用區或特定專用區等。使用地包含甲、乙、丙、丁種建築用地，農牧用地、林業用地、養殖用地、鹽業用地、礦業用地、交通用地、國土保安用地、殯葬用地等。

「區域計畫法沒有區位概念，只是逐步變成11種分區19種用地，但它只是分區而已，而且每個分區都可以變更，那時候有『開發許可』工具，19種用地之間也可以彼此轉變。」政治大學地政學系教授賴宗裕舉例說，「一般農業區可以變工業區，變成整個國土資源的管理，就由市場來主導，一點一滴地侵蝕農地資源。」

「到處都可以變啊！」賴宗裕表示，這50年累積下來，臺灣國土空間的發展管理失序，最嚴重的失序發生在農業地區，尤其是非都的農牧用地違規，幾乎占了9成以上，甚至有的縣市違規案件百分之百發生在農牧用地，「那農地不是要毀了嗎！」

國土法經23年立法 以國家尺度為土地止血療傷

9年前的12月18日深夜10時多，許多都市計畫、地政界的專家學者的臉書紛紛有訊息響起，在沒有預期中，「哇！《國土計畫法》在立法院通過了！」民國82年行政院第一次提出《國土計畫法》草案，在第八屆立法院會期由立法委員邱文彥提出修法下，終於三讀通過，歷經23年。

98年莫拉克颱風重創臺灣，突顯出全球氣候變遷下國土有多麼的脆弱，為避免再一個小林村悲劇的發生，加速催生了《國土計畫法》，以計畫引導國土發展，計畫目標是「安全、有序、和諧。」列為第一優先的安全，指的就是包括因應氣候變遷、國土破碎、糧食安全等重要議題。

《國土法》將國土分成「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」和「城鄉發展地區」等四大功能分區，分區分類建立因地制宜策略，並以三階段方式實施，預計明年4月30日上路，區域計畫法退場，原11種使用區取消，但19種使用地暫維持。

《國土法》推動期程曾因地方政府配合作業時程來不及而修改。國土署表示，修改後，105年5月1日《國土法》公布施行，107年4月30日全國國土計畫公告實施，105年至107年這兩年為第一階段，三年後即110年4月30日為縣市國土計畫公告實施，為第二階段。緊接著四年後為第三階段，114年4月30日前國土功能分區圖公告，《國土法》全面執行，具管制效力。

爭議1》農1農2劃設爭吵 優良農地出走僅一半劃入農1

國土陸域部分有「國土保育地區」、「農業發展地區」和「城鄉發展地區」。根據《國土法》第6條規劃基本原則，「農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。」當一筆土地劃設圖資重疊時，劃設優先順序是國保、農業、城鄉發展地區。

農業發展地區的空間思維，以農業生產依山坡地範圍線，分成平地農業與山坡地農業；依都市計畫範圍線，都市計畫農業區也會有平地與山坡地劃分。共計分成5類，農1和農2是平地農業，農3是山坡地農業，農4是鄉村聚落，以及農5是都市計畫農業區。

農業發展地區

可點選切換

農1 農2 農3 農4 農5

農1是優良農地，面積夠大以及農業使用「純度」最高，根據《國土功能分區及其分類與使用地劃設作業手冊》，農1劃設條件為面積規模大於25公頃以上，與農業生產使用面積比例達80%以上者。經農地重劃或依原區域計畫法的特定農業區，基本上轉軌至農1。平地農地未達農1劃設條件則劃為農2，原區域計畫法的一般農業區劃原則上劃入農2。

根據第二階段地方政府的劃設，特定農業區32萬公頃農地，只有一半農地劃進農1，賴宗裕說，「特定農業區的面積應該起碼9成以上要畫到農1。」以民國110年資料顯示，全國32萬公頃特定農業區，被劃分到農1的面積約18萬公頃，占特農區56%，11萬公頃劃入農2，約占34%。

曾參與國土計畫討論過程的官員表示，內政部110年4月15日公布核定版本，直轄市、縣市國土計畫農業發展地區劃設總計面積為114萬公頃，農業部根據當時二階劃設成果，與109年農業部模擬農業發展地區劃設情形比對，面積約27萬公頃的農1，與模擬相比減少6萬公頃，約26萬公頃農2，卻增加5萬公頃。

由於區域計畫法的一般農業區可以做分區改變，大部分縣市認為劃農2的管制比農1少，農2面積大幅增加。原本特農區卻劃入農2的縣市，以桃園新屋、雲林斗六莿桐，以及屏東萬丹新園等地較多。葉佳宗表示，有些地方政府劃設的農業發展地區其實跟中央模擬劃設的結果不一樣。

葉佳宗說，屏東的萬丹到竹田一帶，現在是特農區，不是一般農業區，屏東縣把這個特農區劃農2，但是當時模擬時認為這些土地應該要劃農1。下圖中黃色區域，就是農2與特農區的重疊地方。

桃園市農2、特農重疊區域

雲林縣農2、特農重疊區域

屏東縣農2、特農重疊區域

爭議2》都市計畫農業區僅17%歸為農5 城1劃進8萬公頃

平地農業生產土地，除了非都市土地的農1和農2，另外就是就農5，為都市計畫農業區。農5劃設條件是指都市計畫範圍內農業區，符合農1劃設條件，或土地面積完整達10公頃且農業使用面積達80%地區。賴宗裕直指，「桃園、高雄、屏東這3個縣市根本沒有劃農5！」

參與國土計畫討論官員表示，都市計畫土地中的「農業區」面積，以前約10萬公頃以上，110年減少至9萬9,069公頃，劃入農5地區僅1.7萬公頃。這3縣市劃零的原因，「他們都說都市計畫農業區是他們未來發展的腹地，沒有要留作農業發展使用，所以沒有要劃農5。」

依據城鄉發展地區第1類（城1）劃設條件，指的是都市計畫範圍內，不符合國保4及農5劃設條件土地的分布範圍予以劃設，城1劃設面積28萬公頃。「都市計畫農業區有9萬多公頃，在二階劃到農5只有1萬多公頃，近8萬公頃不見，這些不見的土地，以後都叫城1。」葉佳宗說，在這過程農地已經被城鄉搶走。

國土署指出，臺北市關渡平原就是都市計畫農業區。根據臺北市國土計畫審議會第5次會議資料，已通過將關渡及洲美地區配合調整國土功能分區圖，劃設為城1，沒有劃入農5。

爭議3》農地再被挖進「城2-3」 5年內計畫未審查通過打回原形

葉佳宗表示，「縣市不想留農5，許多縣市已經得到數千公頃的都市發展用地，但縣市認為還不夠，再把農地劃設到城鄉發展地區第2-3類。」城2-3劃設面積有1.4萬公頃，占比最高是原《區計法》特農區5千多公頃，其次一般農業區4千多公頃，以及特定專用區1千多公頃。

城鄉發展地區的審議重點是「核實評估」。根據全國國土計畫的規定，「劃進城2-3的土地，縣市政府5年通盤檢討時，檢視開發情形，如未能在實施期限內辦理開發者，配合變更為其他適當國土功能分區分類。」例如農業發展地區等。署長吳欣修指出，「有些案子天馬行空畫大餅，連中央都不認同，或是計畫也沒有人會來，那就不用談了吧。」

爭議4》國保2想要進農3 山坡地農業爭取做農發區

「山坡地農業與國土保育地區的劃設衝突，是大家比較始料未及。」國保地區的土地使用管制較農業發展地區嚴格。一位官員指出，有民眾反應說：「我家的產業土地為什麼被劃在國土保育地區？應該劃在山坡地的農3分類。」國保第2類與農3之間的土地競合，國土署與農業部在全國國土計畫時已爭議過一番。

農3的劃設條件為「山坡地範圍內，依原區域計畫法劃定之特定農業區、一般農業區及山坡地保育區與其他使用分區之農牧用地、林業用地及養殖用地。」共計劃設總面積55萬公頃，與農業部109年模擬劃設相比足足增加3萬公頃。

爭議5》農4與城2-1拔河 縣市傾向劃設更多城鄉發展區

農業發展地區第4類劃設條件，包括依原區域計畫法劃定的鄉村區，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態關係密不可分的農村聚落。城鄉發展區的第2-1類也是鄉村區，指的是位在都市計畫地區（都市發展率達一定比例以上）周邊相距一定距離內者，或是非農業活動人口達一定比例或人口密度較高者，也就是邊界比較靠近都市的鄉村區。

鄉村地區是劃農4還是城2-1？很多縣市首長希望鄉村區可以劃成城2-1，但據了解，如果劃進城2-1，若仍然是農村，農業部相對資源可能會減少。以二階統計資料顯示，農4劃設3.5萬公頃，城2-1為3.3萬公頃，各縣市是否會再做調整，須待最後第三階段呈報內政部版本而定。

備註：
截至113年7月24日，已有連江縣、金門縣、花蓮縣、新竹市、基隆市、宜蘭縣等6直轄市、縣（市）已將國土功能分區圖提送內政部；另南投縣、屏東縣、臺北市、澎湖縣、高雄市及新竹縣等6縣市已完成縣市國審會審議。