屏東4萬公頃良田不劃「農1」

文／游昇俯

屏東縣萬丹鄉是國內紅豆種植面積最大的單一鄉鎮，每4粒紅豆就有1粒來自萬丹，當地多年來已形成一期作種稻，二期作休耕涵養地力，跨年的裡作種植紅豆的生產模式。萬丹鄉水泉村是典型採水稻、紅豆輪作的村里，村中主要幹道大發路以東、現況編定為特定農業區的廣袤土地，就是這種耕作模式。

站在大發路上面向東南方，可遠眺比鄰的竹田鄉及更遠的潮州鎮，水泉村長李協振指著遠方說，他做村長30年，當初大發路還是由他命名，水泉村在民國80年左右土地重劃，他孩提時在這看過俗稱「老母雞」的C119運輸機空投傘兵降落潮州，「我們這邊比潮州更靠近高雄（都會區），農地價格比較好。」

農1僅5,779公頃 審議階段遭農業部指正

《國土計畫法》劃設國土功能分區，其中「農業發展地區」以維護農業生產環境及確保糧食安全為原則，需積極保護、避免零星發展，面積規模大於25公頃以上與農業生產使用面積比例達80%以上者，應劃設為「第1類」土地，不符合「第1類」條件者才可能劃設為「第2類」。

各縣市國土功能分區圖原定今年6月底前呈報內政部審議，但期限前屏東縣尚未提報。以民國110年內政部核定的各縣市國土計畫，屏東縣規劃農1的面積僅5,778.91公頃、農2面積57,296.53公頃，比例懸殊接近1比10，像是水泉村大發路以東的特農優良農地，屏東縣均規劃為農2。屏東縣政府將多數符合農1劃設條件土地劃設為農2，與《全國國土計畫》規定不同，在屏東縣國土計畫審議階段，即曾被農業部指正。

根據內政部國土計畫審議會第12次會議紀錄，當時時任農委會企劃處處長蔡昇甫即指出，屏東縣劃設農1與農委會委託模擬劃設相差超過4萬公頃，差異區位發生在平原地區鄉鎮，「性質屬於較為優良之農業用地」，縣府劃設面積「與實際需保護之農業環境數量不相當」，建議應核實劃設。

土地農用價格難提升 農民期待變更「問題在做農不賺錢」

雖然《國土計畫法》公布施行至今已逾8年，但對於在地特農土地多劃為農2，李協振說，「農民攏不知」，他只聽過土地代書曾談論：未來農1土地管制會趨嚴、會利用空拍監測違法使用、違規罰額更高等；一般人認為農1土地管制最嚴、只能做農用，地價將沒有成長空間，土地被劃為農2，自然比較能接受。

但是，難道水泉村的地主老農都打算變賣土地？李協振表示，有的人不願賣祖產，有的則是正在種作，賣了待在家裡不知道要做什麼，「老農不會賣地，會做到不能做為止，但下一代會賣。」

「問題在做農不賺錢」，李協振指出，水稻、紅豆栽培均已機械化，插秧、施肥、噴藥全都可以請人做，但人工、資材在在是成本，農產品價格卻始終低迷，紅豆在零售市場才有每臺斤120至150元的價格，產地只能賣到3、40元，「收成歹就不賺錢」。若不談農地變更後要課稅的話，一分地租給人做農每年租金1萬元，但做停車場租金可達5萬元，因此在地人總期待土地有機會變更。

李協振自有7分地並持續耕作，他的土地均位於大發路以西的「都市計畫農業區」，無涉農1與農2爭議。李協振持平指出，農地裡若建了工廠，廢水排放水溝，水源又用來灌溉，最終人吃的農作物也會受到汙染；優質農地若都放任變更，「環境攏破壞掉嘛袂通」。

竹田檳榔園轉作檸檬有成 銷中受阻再覓熱帶果物第二春

除了紅豆，屏東也是國內檸檬最大產區，生產面積占逾全臺7成。

民國80年代，臺灣檳榔產業興盛，檳榔曾是產值僅次於稻米的農作物，屏東是國內最大產區之一，但世界衛生組織國際癌症研究中心（IARC）92年宣布檳榔為一級致癌物，政府宣導戒食，農業部也從96年起輔導廢園轉作，面積逐漸減少；反之，檸檬則隨國內手搖飲風潮興起，拓展外銷中國，種植面積逐年增長。

種植檸檬20年，今年剛卸下竹田鄉果樹產銷班第16班班長職務的許其勝說，竹田有15個村，以鳳明、大湖、泗洲3個村轉作檸檬最多，其他客庄村落多持續種植檳榔。

6月下旬天氣正熱，產銷班集貨場旁果園的檸檬還掛在樹上，尚待採收，見有訪客，許其勝趕忙從冰箱拿出夾鏈袋包裝的波羅蜜請人吃。許其勝說，這是自己種的「紅娘」波羅蜜，他果園的檸檬去年已全部砍掉，改種波羅蜜、黃金果、酪梨等熱帶果物。

原來，竹田鄉果樹產銷班第16班101年成立，是國內最早通過檸檬產銷履歷集團驗證的產銷班，班內檸檬也外銷中國，但111年中國無預警暫停輸入我國包括檸檬在內等柑橘類水果，銷中受挫，國內市場又已飽和，許其勝才在農業試驗所鳳山熱帶園藝試驗分所等單位輔導下，帶頭嘗試轉作。

農業經營不穩讓農地難為繼 果農期待政府改善農路、協助產業升級

竹田鄉果樹產銷班第16班現有24名班員，班員的農地主要分布在竹田鄉大湖村、鳳明村範圍內。走出集貨場，班員許義雄指著旁邊自己的果園說，「這裡每一塊（田區）都是120米長，寬度才依（每個人）持有土地面積而不同。」因為竹田很早就做農地重劃，農地整齊，現況均屬特農，但像集貨場旁這般整齊的農地，均被縣府劃為農2。

集貨場旁的鳳平路以北屬新田段，在47年即農地重劃，以南的鳳明段則是在60幾年重劃，地目均編定為特農；許其勝表示，因為屏東重劃農地太多了，若是將特農全劃成農1，「什麼都不能做，只有死路一條」，前縣長潘孟安才爭取劃設為農2。

今年4月剛接任的產銷班班長陳黃綉雪感嘆，農民都想把土地留給下一代持續經營，但因農業經營困難，班員平均6、70歲，沒有年輕新血願意投入。他自己的兒子研究所畢業後本想接班栽培檸檬，不幸檸檬價格連續三年崩盤，產地價每臺斤只剩2、3元；而且檸檬產季在盛夏，要在體感溫度超過40℃環境下採收，農忙時辛苦，農閒時卻沒收入，生活不穩定，因此做了一年多，最後仍選擇放棄，出去找工作。

距離集貨場約500公尺、許其勝的果園邊上，少數幾棵酪梨套袋包著，走進園中，成行成列、果實碩大的則是品種為「紅娘」、「蜜糖」的波羅蜜。許其勝指著果園旁農路說，早期農路只有3米寬、是給牛車走的，農地重劃後才拓寬為4米，但4米農路車輛會車仍困難，「大型農機要怎麼進來？又要怎麼做（政府推動的）冷鏈廠房？」

42年次的許其勝，早年從事營造及水電工程，他說，臺灣省政府時代，竹田鄉每年有1至2億元預算做土地重劃更新工程，但現在鄉公所一年經費不到20萬元。許其勝說，他不期待經過重劃的農地要能變更為建地，但竹田的土地既然劃成農2，限制做農業使用，政府至少應該投入農路等基礎建設，協助產業提升價值。

屏東縣府：特農劃農2有歷史背景 憂劃入農1限制地區發展

屏東將大面積農地劃設為農2，在今年縣市國土功能分區圖原定呈報期限前再次引發爭議，農1劃設面積達6萬餘公頃的雲林縣率先發難，主張仿效屏東，要將雲縣私有農地改為農2，要求中央政府公平以待。

但屏東縣地政處處長陳錦屏指出，屏東在民國47年即實施農地重劃，是全國第一個農地重劃的縣市，也是最早公告非都市土地使用編定的縣市，但多年來環境客觀條件已改變，縣政府因此在106年配合內政部推動修正全國區域計畫進行分區檢討，至109年內政部准予核備，總計調整特定農業區及一般農業區土地共59案、近2萬筆土地，面積5,811公頃。

陳錦屏說，原本的特農可能因道路交通系統切割變得破碎，設立違章工廠，或是位於地層下陷區，因鹽鹼化變得不利耕作，不再是優良農地，便都在分區檢討時調整為一般農；後續《屏東縣國土計畫》所劃設農1、農2，除了盡量將私有地劃為農2，主要即是依循分區檢討結果進行微調。他說，屏東縣境三分之二是山坡地，開發空間先天受限，這是與雲林很不同的地方。

屏東縣農業處處長鄭永裕則指出，屏東許多農地編定為特農是因早期重視糧食生產，但如今萬丹、竹田等地方很多已不種水稻，改為栽培長期果樹，一期稻作降至約6千公頃，二期作更少；不劃入農1主要考量保留在嚴格限制的區位裡，可能不利地區發展，例如，枋寮鄉許多特農在80年代實際已在經營魚塭生產，但當縣府想輔導設立養殖漁業生產區，卻受到特農相關法規限制，動彈不得。

然而，對於屏東縣以分區檢討結果作為縣市國土計畫劃設理由，農業部資源永續利用司副司長王玉真認為，無論修正全國區域計畫檢討結果為何，現在《全國國土計畫》已明定分區劃設條件，就應依此條件全面重新檢視、核實劃設。

王玉真說，農業部曾依《全國國土計畫》分區劃設條件、使用當年最新圖資套疊，模擬劃設功能分區，供各縣市作為功能分區圖劃設基礎，依現地實際條件修改；《屏東縣國土計畫》農1面積僅5千餘公頃且均為國公有地，但農業部模擬屏東的農1逾4.5萬公頃，他質疑其縣內應仍有符合農1條件的完整私有地未劃入。

竹田鄉人口負成長 青農盼國土計畫翻轉農村

「對一般百姓來說，土地被劃農1，代表財產沒機會增值，劃為農2至少可變性高一點；縣政府搞不好是不敢負這麼大的責任，（才將私有地全劃農2）保留最大的彈性。」曾獲選第32屆模範農民的竹田鄉鄉民代表陳宏志直言。

陳宏志97年返鄉傳承父親陳文懃的蘭花事業，打造天使花園休閒農場，發展六級化農產業。陳宏志曾協助竹田鄉果樹產銷班第16班取得履歷驗證，這天他身穿「竹田慢城」的T恤來到產銷班，觀察近來國土計畫推動引發的新聞爭議，他直言，《國土計畫法》功能分區劃設仍停留在以前地目使用的思維，還沒真正去思考未來臺灣的生活型態需要什麼樣的土地。

陳宏志表示，去年農業部農糧署將農業環境基本給付作物項目排除檳榔，因竹田鄉仍有718公頃檳榔園，他因此曾召開說明會，邀請屏東科技大學及改良場專家向農民說明「不種檳榔後可以種什麼」。他說，因竹田人口持續負成長，「我自己心裡盤算以後只能種稻」，種稻只需打電話請人代耕、需求人力最少，但土地創造的價值也最低。

陳宏志說，「除了期待台積電來竹田，鄉村有沒有可能讓人想移居？」他認為臺灣農村有機會建立宜居的生活模式，甚至是讓休閒農業結合養老村等銀髮產業共同發展，在他心中懷有農村發展的藍圖，因此三年前知道政府推動國土計畫，便寄予很高期待，但一直缺少與縣政府進一步溝通的機會。

陳宏志表示，他不擔心土地被劃在農業發展地區，問題在農發區容許經營項目會不會與他心中的藍圖相衝突，因為不清楚農發區可做哪些容許使用、農業部會投注哪些資源，讓他無從判斷土地劃設農1、農2哪個更好，「不是我不同意被劃入農發區，而是我還不清楚農發區有沒有發展的未來。」

農業部農業資源挹注農1 預計9月公布配套政策

王玉真表示，現行「綠色環境給付計畫」採堆疊式給付機制，其中「農業環境基本給付」已針對特農、一般農區位內的農牧用地，從事農糧作物生產者，核發每期作每公頃5千元；未來農1、農2因有維護環境的生態價值，農1尤其保留完整營農環境，非農用干擾更少，是農業永續發展的生產基地，農業部規劃加碼給付給農1，表彰這個區位維護生態的貢獻。

農1土地還是農業部推動農業政策的重要基地。王玉真說，農業部現正思考未來由政府負責農1生產農產品的產銷，農民只要負責生產，產出最優質的農產品，無須擔心市場通路、銷售問題；農村人口老化，農業部也研擬讓無力耕作或不想耕作老農獲得照護安養，釋出土地，為良好營農環境的農1，引青農進場經營，老農則是固定領租金，相關政策還在盤點，預估兩個月後對外公布。

王玉真指出，外界總是期待土地變更使用，才會認為劃入農業發展地區是種限制，若從營農角度看，農業發展地區阻擋廢棄物處理廠、砂石碎解廠等嫌惡性設施進入，維持農地完整性，反而更有利農業經營。王玉真說，國外都稱農業是「綠金」產業，若是著眼在農業永續，農業還能發展自然碳匯，為什麼我們要只以土地價格來比較農地呢？