撰文／陳吉仲
今年四月初，美國總統川普針對全球對美國主要貿易國家提出「對等關稅」，主要貿易國如越南、日本、韓國、中國等國家等皆面對極大挑戰，臺灣亦面對32%的對等關稅。總統賴清德隨後向國人發表談話，以五大重點回應美國，包括談判關稅可以從比照《美墨加協定》（USMCA），從臺、美雙方「零關稅」開始談起、擴大對美採購以降低貿易逆差、擴大對美國的投資、排除非關稅貿易障礙、及解決洗產地問題等，依此五點後續和美方談判。
隨著許多國家相繼表達和美國談判的意願，並與美方接洽協商，川普於4月9日宣布對等關稅暫緩課徵90天，這段期間課徵關稅為10%。底下將在對等關稅、非關稅貿易障礙及臺美零關稅（或所謂臺美FTA）三大議題下，討論對臺灣農業部門的可能影響以及其因應措施，提供農業部門參考；不論未來美國關稅議題如何變化，面對國際情勢的不確定，臺灣農業部門均可強大自己的作為。
對等關稅對臺灣農業部門的影響及其因應措施
根據2024年的臺灣農產貿易資料，和國家整體貿易剛好相反，我們對美國的農產貿易是逆差。臺灣在美國農產品出口市場中位列第八，美國對臺輸出約38億美元農產品（占美國農產品出口2.1%），主要集中在玉米、大豆、小麥及牛肉等；美國則是臺灣農產品出口第一大市場，臺灣對美輸出9億美元農產品（占臺灣農產出口17.6%），主要是蝴蝶蘭、臺灣鯛、鬼頭刀等。
面對難以預料的對等關稅協商，可能將有三種主要情境，包括10%、32%的關稅，也或者恢復到4月以前原來的關稅，視談判結果而定。若是10%或32%對等關稅對臺灣農業部門的主要影響，排除一些已實質轉型，或者未大量使用國產農產品等因素的產業，對美主要出口農產品項中，和農民直接相關的是蝴蝶蘭和臺灣鯛。
臺灣的蝴蝶蘭產業聞名全球，也是主要銷美的農產品，需留意對等關稅帶來的衝擊。（攝影／陳彥尹）
以近3年出口到美國的出口值、量及價格為例，被課10%到32%所產生的稅收，轉換成每公斤的成本，蝴蝶蘭約增加42.1元到134.9元、臺灣鯛約增加9.2元到29.7元。而這些出口農產品到美國的出口量，在國內生產量的占比分別為蝴蝶蘭30.2%、臺灣鯛23%。所以在沒有任何因應措施下，絕對會對這兩種產品的產量、出口量值及國內價格造成影響。
在川普發表對等關稅政策後，行政院及農業部立即宣布可能的因應措施，以農業部的措施為例，包括外銷獎勵、金融融資等措施。這些措施應可因應所謂的對等關稅，以10%的關稅為例，假設進出口業者各吸收一半，那臺灣鯛和蝴蝶蘭的國內出口業者可能增加的成本約為每公斤5元到21元不等，透過外銷獎勵，出口業者受影響的幅度會大量降低。
前述內容假設臺美之間關稅變化，臺灣可對輸美產品做出之因應，但農產貿易更要考量到所有貿易國，因美國對中國課245%關稅，中國亦同樣以超過100%的關稅報復，若此數據未來沒有變動，將會造成中國和美國乃至全球農產品貿易型態的改變。特別值得注意的是，中美貿易關稅戰所導致的全球農產品貿易型態改變，可能將牽動到臺灣農產貿易。
首先是有些臺灣產品會因中國外銷市場轉向而受衝擊，如中國外銷到美國的毛豆或水果會轉往其他市場，若轉向日本市場，對水果外銷有一半比例銷日、毛豆亦大量輸日的臺灣必受影響；因此因應對等關稅的農產品不能只集中在輸美品項，更要因應中國無法輸美、進而尋找其他國外市場的效應，可能衝擊對我方外銷的農產品項亦要放入因應範圍。
臺灣鯛外銷有機會因中美關稅變化而受益，面對潛在出口利多，農業部也應維護市場產銷秩序與漁民權益。（圖片提供／豐年社資料照片）
其次臺灣也有產品會因此獲益，如臺灣鯛輸美可能獲益。2024年美國的臺灣鯛（吳郭魚）進口數量，66%源自中國，而臺灣僅約7%，但中國面臨高關稅時，臺灣產的優質臺灣鯛出口潛力便大增。但政府部門要注意的是，國內少數加工出口業者，會以美國對等關稅為名目壓低產地價格，造成漁民利益降低。過去農業部曾補助不少漁業團體設置冷鏈加工設備，此時應啟動這些團體進行收購等，維護市場的產銷秩序。
另外，中國原本從美國進口大宗穀物，會轉向巴西等國家購買，臺灣從美國進口的穀物價格可能下降，對臺灣畜牧業是正面影響；在中美雙邊關稅極高、臺美協議仍不明朗下，臺灣和中國的雙邊農產貿易在短期內可能會成長，但我方必須避免高風險市場持續的擴大。
針對美國川普總統的對等關稅影響下的臺灣農業部門之影響和政府現行的因應措施應是可讓臺灣的農漁民安心，但本文要建議的是，面對如此不確定的國際環境改變，主要外銷的農產品產業如何持續保持競爭力才是重點。亦即在外銷獎勵、金融融資等措施外，農業部門框定的180億元預算可應用在外銷多元行銷（雞蛋不放在同一籃子）、冷鏈（花卉業者最怕外銷斷鏈）及外銷物流損耗的降低（如蟲害而影響到品質）、生產全面自動化及因應貿易自由化下的措施等工作，這些工作皆對臺灣農業永續有幫助。
臺美非關稅貿易障礙對臺灣農業部門的影響及其因應措施
美國關心的非關稅貿易障礙和臺灣農業部門及食品安全有關的六大議題，包括豬牛強制標示、農產品檢疫、進口稻米標售、校園禁基改食品、紅豆等SGS計算、牛絞肉等開放。美方特別關心此六議題，應該是在強調貿易的公平性和公開及透明等原則來進行，我們後續可以依照美方的原則來回應美方，讓美方知道這些措施皆是在公平、公開且透明的方式在進行。
因此某些議題本就己符合美方之要求在進行，提供完整資料和說明可減少雙方誤解，但有些非關稅貿易障礙若因談判結果而讓步，對美方而言產值可能不高，但對我們而言，所涉及的食品安全和對臺灣相關部門的影響及衝擊，可能遠高於上述的對等關稅。
國內有不少喜愛美國牛肉的消費者，美方對美國肉品品質有信心，應支持產地來源國標示。（攝影／leungchopan on Shutterstock）
首先就牛肉或豬肉在販售以及消費者在餐廳等食用其原料之製品時，皆應標示其產品或材料產地來源國。對任何一個國家的消費者而言，確保市場上的產品來源資訊清楚且正確，是政府該的事情。因此豬肉及牛肉強制標示不是針對美國，包括國產和其他國外來源國皆需標示，這符合WTO的「原產地規則」協定（Agreement on Rules of Origin）。且美國若認為其豬肉或牛肉品質比並他國家好，如有些消費者喜歡美牛高於紐西蘭牛，則美方更應該支持此措施，故此一措施應盡量讓美方了解其利益；我們當然也認為臺灣豬最好吃，且相信國人也一定喜歡臺灣豬肉及其製品，若取消產地標示將造成臺灣畜牧業較大的衝擊。
至於進口米採購招標，臺灣在2002年加入WTO後開放稻米進口，原先是以配額方式，2005年之後配合WTO的要求改為關稅配額方式進口，亦即每年稻米進口配額數量是14萬4千多公噸，超過此配額每公斤再加45元。美國所關心的是14萬4千多公噸配額中，有65%政府負責採購招標的措施之公開透明，而非一些媒體所報導的要求開放配額量。個人認為，無論未來是談FTA或者任何狀況，臺灣稻米的關稅配額政策都不會改變。臺灣在進口米採購標案皆依循「政府進口米國家配額管理作業要點」在處理，美方所關切的進口米標案價格設定一事，農業部農糧署皆已盡力說明價格機制的建立，除COVID-19或國際稻米市場價格波動較高的期間外，美方仍可透過關稅配額制度來出口稻米到臺灣。
農產品食品安全檢驗與動植物防疫檢疫（sanitary and phytosanitary，即SPS）和紅豆等農產品特別防衛條款（special safeguard，即SSG）議題，臺灣皆是在WTO的規範下執行。美方若有疑慮，應歡迎啟動雙邊諮詢，臺灣是WTO模範生，這些邊境措施行之有年。美方關心SPS、SSG這兩個議題，相關農產品大多數不是美方出口到臺灣的品項，美方的關切只是希望臺灣邊境措施符合國際規範，而我們亦是依國際規範在執行。
針對國內餐飲、衛生管理的《食安法》、《學校衛生法》法條內容也可能被視為非關稅貿易障礙，因此國內修法可行性及對於國內相關團體的溝通、確保國人權益，均是在國際貿易談判同時需重視的問題。（攝影／李文揚）
這些非關稅貿易障礙在國內的法規部分，有些是已立法，如《學校衛生法》禁止基改食材及其加工品，《食安法》禁止輸入近十年內發生狂牛症國家、地區牛頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟及其他相關產製品；有些是行政辦法，如牛豬的產地標示；有些是作業、執行要點，如政府進口米採購招標。因此面對美國在此議題要求時，還要考慮國會狀況下的修法可行性。盡最大力量並以其他部門的資源來確保此議題的談判順利，才可避免後續農業及食安團體的反彈。
臺美FTA或零關稅之影響和因應措施
當賴總統提到「談判關稅可以從比照《美墨加協定》，從臺、美雙方『零關稅』開始談起」，有些媒體看到「零關稅」三個字，就以為臺灣會對美國農產品全面開放零關稅，甚至提到稻米開放後的影響。這些不是事實，這是對貿易談判過於簡化、以致有誤的解讀。
從之前許多國家建立雙邊FTA或多邊貿易自由化（如CPTPP）的經驗來看，貿易談判是雙方的博弈，談判結果也相當多元。以韓國與美國貿易自由化談判為例，雙方從2006年開始談判，談完的結果還需國會通過，到正式開始實施已是2012年3月。需時甚久。而《韓美自由貿易協定》（KORUS FTA）其中有 2.1%的品項排除於通用減免關稅，如稻米、大麥、黃豆、牛肉、豬肉、雞肉、牛乳及乳製品、柑橘、蘋果、梨、葡萄（水果製品）、辣椒、蒜、洋蔥及人蔘等敏感性產品。
在韓國與其他國家所簽的FTA，同樣也有品項的排除、減讓，例如對歐盟有3.8%的項目排除、澳洲12.9%、加拿大14.8%、紐西蘭15.4%、智利28.8%、中國36.1%等。韓國不論對哪個國家，稻米都是不會開放零關稅的品項。日本要加入CPTPP時，亦保有一定比例品項排除在關稅減免之外，如眾所周知的稻米等五大聖域品項，就是一例。
日本、韓國均將米、麥等農產品項排除在自由貿易協定的關稅減免範圍外，且以高額關稅保護，可為我國相關談判的借鏡。（攝影／titiu3u on photoAC）
扣除保留品項如稻米等品項外，臺美FTA的簽署對國家整體利益是正面的，但由於臺美農產貿易本是逆差，貿易自由化後對臺灣農業部門影響會產生一定的衝擊，如何針對可能的衝擊採取因應措施更為重要。底下對於未來臺灣若進入FTA談判時，提出相關建議。
- 利用談判及零關稅時程加速產業結構調整：以韓國等國家為例，FTA從談判到生效需要數年的時間，加上有些產品走向零關稅的時間可能從5年到20年不等，臺灣農業部門可以用10年時間來加速國內農業部門的產業結構之調整，包括規模的調整，如未來新加入農保的面積設定，以及農地租賃平臺推動規模擴大、全面自動化機械化降低成本、政策獎勵朝專業農設計等。
- 反守為攻：針對美國大量進口之農產品及其加工品，盤點可出口品項。除既有的蝴蝶蘭、臺灣鯛等己出口品項會受到FTA而增加出口外，臺灣的豬肉製品包括水餃、肉包、香腸等製品是美國廣大華人所喜愛。另外現在能外銷到美國的水果只有5項，其中芭樂是從2009年談到2019年才開放，臺灣水果品質佳，加上這幾年的冷鏈建置，透過相關談判要求美國開放更多水果，將會讓臺灣農業部門獲利。
- 針對衝擊品項提出具體因應措施：從美國已輸臺的農產品，再考慮到可能的零關稅品項，即可得知哪些農產品會受到衝擊，農業部可以利用上述談判及零關稅的時程提出完整的因應措施，其中的重點在於保護農民的收益，且可採取收入保險等方法作為最後手段，來具體保障農民的權益。亦即在國家利益大於成本而簽FTA時，應確保將一部分利益轉移給權益受影響的農民，如此才能使資源配置達到經濟學中的柏拉圖最適境界（Pareto optimality）。
不論環境變化，臺灣農業部門應有的作為
臺灣農業部門在過去面對貿易自由化如加入WTO，所有農業部門齊力因應，產業的垂直整合讓國內市場維持一定占有率，如毛豬、肉雞和土雞即是一例；敏感性產品如稻米、紅豆等有關稅配額保護下仍持續維持一定的生產；蔬菜及水果因冷鏈加工及通路開擴，讓產地價格持續上升；雜糧如硬質玉米、大豆、地瓜等在合適政策下持續的成長，包括學校午餐喝豆奶、冷鏈外銷及策略聯盟讓地瓜產業大幅度成長。這段WTO貿易自由化的經驗告訴我們，面對貿易自由化，或者是國際外在環境的改變，只要臺灣的農業部門因應得當，農業仍可永續經營。最後提出無論未來臺美FTA，或者是面對外在環境改變，臺灣農業部門應有的重要措施，提供給大家參考。
大豆是美國對臺灣出口農產品的主要項目，雖然臺灣需求仰賴進口，為糧食安全考量，仍有維持生產的必要。（攝影／Mlabar on Wikimedia Commons CC0 1.0 DEED）
- 產業升級：從生產結構的人地改革、生產管理自動化機械化大量減少人力的依賴、通路改革和全面冷鏈物流建置、需求帶動供給之政策設定（如學校午餐）等產業升級措施執行到位。
- 產品標示：臺灣農產品品質佳且消費者願意購買，但最擔心許多國外進口農產品假冒國產，從混充茶、蜂蜜到越南進口牡蠣混充並標示國產即可得知，政府主要的工作就是要確保市場販售的農產品資訊要清楚且正確，無論強制或自願標示，皆要讓消費者買得到國產品。另外透過有機、產銷履歷、及CAS的推動，可大幅度讓消費者購買臺灣農產品。另進口肉製品的標示日期亦要比照國內，從屠宰日開始標示而非到港報關日。當全面盤點標示之相關工作，對貿易自由化的因應可降到最低衝擊，甚至增加市場占有率。
- 落實食農教育、地產地銷：學校午餐使用在地食材比例高達98%以上，創造許多青農生產直接供應食材業者，這是貿易自由化無法撼動的部分。《食農教育法》規定政府機關、公營事業機構及政府捐助之財團法人等單位應優先採用國產食材，若能比照學校午餐建立國產食材供應平臺，不只可提供公務人員優質國產品，且會改變國內通路，而此通路建立後，更是國外農產品無法打入的。之後可再擴大到科學園區及科技業者。食農教育立法的六大願景、目標能全面執行，將是因應貿易自由化的最佳工具。
- 農業保險：當前述政策皆具體實施，仍有某些產業或農民受影響時，此時可透過農業保險，尤其是收入保險來保障農民的權益。農業保險立法精神，就是要將不歸咎於農民的氣候天災、市場風險，各方面降到最低。之前中國禁止我國鳳梨釋迦輸銷時，收入保險保障了所有釋迦農的收入遠高於成本，即是一例。
在這紛擾不確定的年代，無論面對何種外來的衝擊，期待所有農業部門可以靜下心來盤點臺灣農業永續之路該執行的工作，上述的建議只是個人學術研究或者參與貿易自由化評估以及在中央執行的經驗，願意和大家一起盤點問題、面對問題、解決問題，面對危機時可以變為轉機。
貿易自由化後，容易出現國外農產品假冒國產情況，落實產銷履歷等認證標示，是防治相關衝擊的重要手段。（圖片提供／農糧署）