撰文╱張育萍 財團法人農業科技研究院農業政策研究中心助理研究員
圖表重製╱林佳瑩
由於工業化發展、產業結構改變，以及自由貿易下廉價進口產品競爭壓低農產品價格等因素，農村勞動力流失、從農人口高齡化是已開發國家普遍趨勢。本文探討美國以及與我國農業結構較相近的日本農業普查現況，比較主要國家的農業資源結構。雖然農場經營規模擴大、專業化發展是因應人口結構變化的重要發展方向，但值得注意的是，農業勞動力問題仍是此趨勢的負面因子。
民以食為天，農業一直都是不可或缺的產業，但隨著我國人口結構面臨少子化、高齡化，農業又比其他各行各業人口老化更嚴重，在勞動力老化及青年勞動力難以提升的雙重影響之下，除了不利於農業產銷發展，更對農業永續經營形成隱憂。
美國少子化、高齡化加劇農業缺工 經營型態呈「大型少場」趨勢
美國農業普查，是由美國農業部國家農業統計局（National Agricultural Statistics Service, NASS）每5年進行一次，2022年最新農業普查資料顯示，農場數、生產者人數及農場土地面積持續減少，其中農場數從2017年的204萬場下降至2022年的190萬場，減少比例達6.9%，而生產者人數與農場土地面積減少比例則分別為0.8%與2.2%。
美國也正面臨生育率下滑的問題，愈來愈多女性延遲生育或不打算生育，少子化及高齡化正衝擊著勞動人口，而美國農業部門是最缺工的行業，最新2022年農業普查資料顯示農場生產者的年齡持續高齡化，平均年齡為58.1歲，較2017年增長0.6歲，其中65歲以上生產者人數增加了12%，如果比較近兩次農業普查農場生產者年齡結構，除了45歲至64歲年齡層結構比減少，其餘年齡層結構比皆呈現增加，尤其是65歲以上生產者結構比增加最多，增加近5%，反映農場勞動人口結構高齡化及中壯年生產者人力流失的問題。
如果進一步觀察美國農場經營結構型態，2022年最新農業普查資料顯示，農場生產者只有一位或兩位的農場數減少，只有一位生產者的農場減少最多，但如果是有三位以上生產者的農場數，則都呈現增加趨勢；再進一步將農場按銷售額分規模，僅近1%家庭農場數的農產品銷售額規模超過500萬美元，但這些農場在農產品總銷售額的占比卻高達42%，反觀農產品銷售額規模5萬美元以下的家庭農場數，占所有農場數74%，但在總銷售額占比卻只占2%，由此可見，美國農場為大型專業化經營，經營形態正朝著「大型少場」趨勢演進。
日本農業主要核心人員均齡逾65歲 個體經營單位發展與美國雷同
日本農業經營單位，分成個體經營單位和集團經營單位，如同我國農牧業分成農牧戶和農牧場，本篇著重在農業個體經營單位（非集團經營模式）結構面探討。
根據日本農林水產省農業普查調查資料，個體經營單位從2015年134萬家下降至2020年104萬家，減少比例為22.6%，而從事農牧業的主要核心人員也從176萬人減少至136萬人，減少22.4%。資料顯示日本從農家數和從農人力持續遞減，主因是日本人口高齡化和低出生率導致各行各業勞動力短缺，農業衝擊更為明顯，加上青壯年從農意願低迷，導致日本從農主要核心人員年齡結構以65歲以上占比最多，平均年齡67.8歲。
觀察個體經營單位管理的耕地面積結構變動情形，除了耕地面積規模5公頃以上的家數增加，占比從49.4%增加至55.8%，其餘規模別家數皆呈現減少趨勢。如果進一步將農產品銷售額分規模，觀察近兩次農業普查個體經營單位家數變動情形，資料結果顯示無銷售收入家數減少25.5%，而農產品銷售額規模大於3,000萬日圓以上的家數，則呈現增長的趨勢，尤其是農產品銷售額大於5億日圓以上的規模別。由此可見，日本個體經營單位也是大型專業化經營，呈現與美國相同的「大型少場」趨勢演進。
臺灣農業勞動力高齡化 從農戶持續遞減已不足70萬家
依據2020年臺灣農林漁牧業普查資料，觀察我國近15年來農牧戶家數變動情形，資料顯示農牧戶家數從2005年底77萬1,579家持續遞減至2020年底76萬1,854家，減少主要有三個原因，其一是無經營意願及出租借農地的離農家數增加，其二是平地造林逾6年者視為經營林業，其三是畜牧類因受環保標準提升和防疫要求趨嚴，導致小型廚餘養豬場離牧；從事自家農牧業工作者的年齡結構變動，則是25～44歲年齡層人數減少最多，65歲以上年齡層人數增加最多，連帶影響平均年齡從2005年53.4歲增長至2020年58.4歲，15年之間增加5歲，顯示出我國農業勞動人口高齡化的問題。
受農業勞動力高齡化影響，我國76餘萬農牧戶中，有實際從事農牧業家數至2020年底已不足70萬家，而未從事農牧業家數比例上升至9.2%，主因有些農牧戶年事已高，加上無二代青農願意承接，將可耕作地出租借及委託經營他人情形增加，無經營意願的家數也攀升。
臺灣農牧戶也有大場增加趨勢 收入高、面積大農牧戶成長顯著
觀察我國農牧戶有從事農牧業的可耕作地面結構變動情形，資料顯示可耕作地面積從2005年底至2020年底減少6%、超過3萬公頃，進一步將可耕作地面積按規模區分，檢視農牧戶有從事農牧業家數變動情形，資料顯示多數農家仍以未滿0.5公頃的小規模經營為主，占比57%，但規模大於3公頃以上家數則呈現增長的趨勢，主要是因為離農情形增加，以及大規模經營面積增長的影響。
我國有銷售服務收入的農牧戶結構變動情形，根據資料顯示有銷售服務收入家數，從2010年底到2020年底間增幅達6.2%。將有銷售服務收入的農牧戶依經營組織型態分規模，目前我國多數農家仍以未滿20萬元小規模經營型態居多，家數為34.6萬戶，但只有微幅增長0.1%，反觀銷售額100萬元以上的規模家數，增幅最大為12%，由此可見，我國有從事農牧業之農牧戶也朝向大型專業化經營，與美國和日本農業趨勢雷同。
綜觀各國農業勞動力結構，農業勞動力高齡化問題將隨著原來從農者逐漸老化而更為嚴重，加上少子化衝擊、年輕勞動人口從農意願低迷，使得農業勞動力出現斷層情形。而我國小型規模農牧戶的占比相較於美國和日本來得高，目前各國農業發展趨勢，都是朝大型專業化模式經營，雖然我國大型專業農牧戶也有增加，但如果勞動人口持續高齡化，將不利農業有規模永續經營發展。如何推行更多農業政策，並輔導更多青壯年人口從事農業，讓以小規模生產為主之農牧戶擴大經營規模，提高農產品競爭力和收入，將是我國農業部門及產銷輔導單位面臨的課題。
