文/ 陳玠廷 圖片提供/ CC0 Public Domain

農委會日前發布了《有機及友善環境耕作補貼要點》,透過經費挹注的大幅增加(去年2.7億→今年12.94億),盼能在今年底前達到有機+友善耕作面積10,000公頃的政策目標。長久以來,台灣在有機農業或是廣義友善農耕的推動上,一直是以民間團體為主要力量,政府僅扮演了管理的角色。這次的政策推動,頗有扭轉前述監督者刻板印象的意味,從消極的管理轉為積極的促進,這是令人欣喜的一面;然而,若從整體農業永續發展的角度來說,目前所提出的政策仍有持續對話、討論的空間。

一、從「友善」耕作的背景談起

友善農耕這個詞彙在台灣社會廣泛地被提起,可說與有機農業晚近的發展有著密切的關係,在《農產品生產及驗證管理法》正式施行前,不使用化學農藥、化學肥料的農產品,被以諸如有機、自然、無毒…等名稱混用,而在《農產品生產及驗證管理法》施行後,部分過去可被廣義稱作有機之農產品,因不同原因無法/不願走入第三方驗證、取得合法聲稱為有機的生產者,在為了取得市場區隔的情況下,開始透過友善環境耕作進行自我宣稱。而在很長一段時間裡,這類非慣行生產的友善環境耕作者,由於無法被主流的有機農業體制所承認,往往僅能依靠個體的力量尋求出路。

不被體制所承認的狀況,直到去年(2016)蔡英文政府上台後,出現了改變的曙光。無論是曹啟鴻前主委或農委會現任林聰賢主委,皆期望透過政策的支持,擴大台灣有機農業的經營面積。關於有機農業的發展,其實公私部門在這些年來慢慢有個共識:有機驗證面積要能大幅度增加不是件容易的事情。這一方面固然牽涉到法規對於有機農業的界定,能不能突破目前過於嚴格的標準是一大關鍵。

然而環顧當前社會氣氛,即便IFOAM有機3.0的論述已漸在台灣社會擴散,但要談到對於有機法規能有較為彈性(如:水、土重金屬含量標準)的調整,仍需凝聚更多的社會共識方可有成。

從台灣實際的環境客觀條件觀察,在不調整有機農業的彈性認定前提下,在日趨零碎化的耕地環境下,較具轉作規模或條件的土地有限,除非藉由有機專區的規畫設置,或透過相關農業政策做為配套措施(如黃金廊道),才能確保在營造具完整性規模之有機農業環境下,有較大幅度增加驗證面積的可能性,即便如此仍難有一蹴而就的成效。

在前述有機面積難有突破性進展的基礎下,相對於慣行農業、被視為較能體現永續意涵的「友善農耕」於此背景被提出、納入政策規劃之中。

因此,為何要推動友善農耕?在解讀上可以分別從民間與政策的立場進行討論:從民間長年推動友善環境耕作的個體或組織而言,過去遊走於非-慣行與非-有機的農耕體系,總算受到政策的支持;而從政府的立場來看,除了彰顯對永續發展的重視外,對農委會的新農業政策而言,更具體的效益當是以此作為擴大面積的配套策略。

二、觀察與提問

由於僅憑增加有機農業的補貼,在短時間內並不容易顯著增加有機農農業的耕作面積;相對來說,以目前所推出的政策來說,將友善農耕的補貼措施,視為較具擴大面積效益的可行策略。在這樣的討論基礎上,筆者嘗試透過如下提問,盼能夠進一步完善後續之政策規劃:

1.政策執行的目標對象是誰?

就現況而言,台灣目前有兩個投入廣義友善農耕的族群:一類進入主流有機驗證體制,另一群則以「友善農耕」為名進行農業行為。在這背景下,雖然截至目前為止,台灣有機農耕的驗證面積為6,979公頃,但如果從有機/友善的現階段政策來說,這數字其實低估了潛藏、未受有機驗證的友善農耕面積。

因此,政策推動的目標對象是誰?除了有機驗證農友,當前有多數的預算補助是以友善農耕團體為對象。然而,這些團體的既有成員本就在做友善農業,只不過因為過往政府政策,而沒有被納入到相關的面積統計數據之中。所以實際上,目前的做法只不過是讓原先被隱藏的部分數據浮上檯面。即使能夠因此順利達成政策推動的目標面積,但對於實際投入有機或友善的面積增加是否有所幫助?進一步思考,容或受到政策推動所驅使,提供了慣行農民轉為友善耕作的誘因,則對於此類農民所致之效益評估就格外顯得重要。

2.要多友善,才算友善?

儘管目前社會上對於有機農業的認定標準,仍充斥不同理念的諍論,但根柢上來說是存在著一個由法規所形塑的共同指涉。相對來說,友善農耕在標準的認定上就顯得模糊、未具共識。所謂的環境友善,究竟是指生產資材的投入,還是得透過田間生態系的表現來做認定?

另一方面,政策如何看待有機與友善農耕兩者之間的關係?是將兩者視為具有同等價值的生產模式,還是依舊以線性思考的角度,將友善農耕視為「成為有機農業」的前置階段罷了!若是將此兩類生產模式,認定具有對等之價值,則如何在友善農耕的管理上,做出既得以取信消費者,且令這些原先本不願進入受政府管理體系之生產者信服的管理系統?而就後者而言,也必須審慎評估在何種條件下,誰可以獲得經費補助的明確標準,並承擔在管理上可能招致之風險,如:部分轉作友善耕作技術門檻較低的作物,領完三年友善補助後便又回復慣行耕作之情事。

3.友善農耕的標示系統

是否做有機,還是堅持友善環境耕作的理念,都可視之為個人的選擇。對於農民來講,真正支持他能夠堅持耕作有機或友善的關鍵,絕不是只有領那3萬元補助。最重要的,還是要能夠在銷售端賣出農產品,取得合理之經濟報酬。

生產成本相對較高的有機/友善耕作農產品,要能夠在消費市場中能夠清楚地被消費者所辨識,才能夠對生產者的經濟收益有所幫助。這也是為何一直以來,政府持續透過各式媒體教育消費者辨識標章來購買農產品,如:4章1Q的主要緣由。問題是,即將被納入體制的友善農耕是隸屬哪個系統呢?以目前標準來說都不是,這豈非諷刺?

若無法與現行之標章制度做搭配,重新設計出一組標章作為辨識的工具會是可行的途徑嗎?消費者買單嗎?還是僅期待現行規劃負責管理友善農耕之團體,能夠自主開發出合宜之銷售通路?若是如此,則難免需面對過程中友善農耕生產者因經濟收益難以為繼而退出的狀況,這些問題都必須列入政策推動的重要考量。

三、結語

整體而言,此次《有機及友善環境耕作補貼要點》的推出,引發關心台灣農業永續發展之有識之士正反不一的討論。就長遠來說,千里之行始於足下,能夠在預算編列、法規推動上前進一步,始終都應當給予鼓勵。然而,正因為期待這樣的政策能夠走得長久,此次幾乎全然以補貼為政策工具的作法,則為未來相關政策業務的推廣成效,埋下潛藏的隱憂。

若真以「有機島」做為未來政策推動的願景,可以預期今年補助經費預算的顯著提升不會是個常態。另一方面,或許當前政策有另一層的引導意涵:除了讓過去沒有浮上檯面的友善耕作面積,能有進到政府統計數字的途徑外,進而盼望在三年友善耕作的補貼結束後,友善能夠有一定比例轉移到主流申請第三方驗證的有機農業。

但如果從前述背景而論,當前多數執行友善農耕的農民,其實就缺乏進入當前的有機驗證系統的動機。若是如此,或許當前的促進政策應更貼近此類農民實際面臨的困境,提出解決的措施,而非一味僅從補助友善農耕下手。

況且,就當前以補助為核心的推動工具來說,對推動友善耕作的個體或團體所傳遞的訊息是:補助意味政府的重視與認可,既然你支持目前我們所做的事情,那為何還要轉往有機農業呢?此外,目前的制度規畫仍看不出對於所謂「友善環境」訂有明確政策所欲包裹達成之環境指標,這連帶加劇有機與友善耕作間曖昧模糊的關係,也使得後續如何管理變得難以施力。

當鉅額的補助款不再,透過補助而來的耕地面積提升會否打回原形?這是值得審慎以對的問題。最後,今年度無論是有機補助金額的提升或新增友善農耕的補助。對農民來說恐怕也不會是影響轉作最核心的因素,關鍵仍種出來後的去處、是否能得到合理的經濟報酬…等,正因如此我們反而應該要在當前政策推動的基礎上,更進一步地正視台灣有機農業推動上的真正瓶頸所在,才是達成政策願景最穩健的途徑。

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特約作者
陳玠廷
農業科技研究院農業政策研究中心研究員

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