文、攝影/ 林慧貞

農委會明年將推行「對地綠色環境給付」,調整現有補助政策,鼓勵農民輪作、友善耕作、栽培地方特色作物,許多農民和學者紛紛提出意見,農傳媒將陸續訪問不同產官學界的看法,提出建議方向,促進各方對話。
過去農委會每年發放休耕補助、轉作大豆、玉米及地方特色作物獎勵金,也針對有機農業補助驗證費,為什麼還要推「對地綠色環境給付」?和過往補貼政策有何不同?臺灣農村經濟學會理事長、逢甲大學國際經營與貿易系教授楊明憲分析,綠色補貼最大不同在於發放目標是「對環境有助益的耕作方式」,而不是「直接補貼作物」,比方大豆有固氮能力,對土壤好,因此補貼農民種植;過往直接補貼作物則較著重產業發展,和環境沒有太大關係。
不過楊明憲提醒,目前農委會釋出的對地綠色環境給付計畫,給付概念還是從作物出發,例如補助種植進口替代作物如大豆、玉米等等,欠缺和環境的連結,在國際貿易上可能被視為必須檢討的保護手段,未來須再加強綠色效益的論述。
以下是農傳媒對楊明憲教授的專訪,以第一人稱摘要呈現。

推行理由一:調整政策矛盾

台灣農業發展存在兩個矛盾:政策和供需矛盾。存在兩個隱憂:地力衰退和農地被污染隱憂。

我們長期以來依賴大量化肥,政府甚至補貼,讓農民變本加厲,導致土壤鹹化、酸化、地力下降,或是工廠污染、農地沒有農用,綠色環境給付目標是矯正不良行為,讓未來環境可以改善、永續。

政策和供需矛盾則是指稻米保價收購和休耕補貼。政府一方面補貼農民生產稻米,又怕稻米生產過多,所以給休耕給付,減少稻米生產,讓農地休耕、廢耕,再從國外進口大量雜糧,形成政策和供需的矛盾

保價收購讓政府掌握安全存糧、維持糧價穩定,這些正面意義還是要肯定,但也造成稻米生產和市場機能脫節,生產過剩,甚至農業資源配置扭曲。對地綠色環境給付讓人眼睛為之一亮,至少能夠對政策和供需矛盾,從政策面調整改革,改革是為了要解決上述提到的兩個隱憂,計畫立意值得肯定。

推行理由二:避免國際貿易障礙

另一個角度是國際貿易,WTO農業協定的境內支持措施分為琥珀色、藍色和綠色措施,琥珀色措施指的是國家補貼某些特定作物生產,造成市場機能扭曲,必須納入削減;藍色補貼雖然也是對作物補貼的概念,但因為有限制產量,暫時可以不用削減;真正可以豁免削減範疇的是綠色措施。

綠色措施強調的是對環境補貼,而非作物,對環境友善、不破壞或者生態資源保育等等措施所做的補貼,就是綠色措施。

就長期農業發展,政府的農業支持政策應該放在綠色措施補貼,才能夠永續支持這些農業發展,若是對作物的琥珀色補貼,終究還是要被取消,對農業發展長期來看不是好作法。

新政策應扭轉作物思考,從環境效益出發

以前台灣大多補貼都是對產品,比方說稻米保價收購,不過,新的對地綠色環境給付計畫,獎勵農民契作有外銷潛力、進口替代或是重點作物,依舊是補貼作物的思維。

政府補助農民契作重點發展作物,應該強調:我們是因為你的生產行為,對整個環境帶來正面友善功能,才給予補貼,不宜太過強調種什麼才能得到補貼,必須先弄清楚概念,現在的計畫還是存在和產品面掛鉤的情形。

現在計畫作法是「對產業補貼,希望能達到環境永續」,但在WTO規範裡,這還是對作物補貼,並非長久之計,應該反過來,「對環境的補貼,也可以達到產業發展目的」。

例如鼓勵農民種大豆,原因是豆科植物可以固氮增進地力;種小麥則相對省水、對糧食安全也有多一點保障,有益糧食安全其實是可以放在綠色給付裡面,但政府一樣不能收購,干預市場。

現在沒辦法從產品面直接引導(如收購),如果要引導農民發展重點產業,對於不同作物的環境效益一定要有技術專家協助,發展論述,比方說服農民從稻子改種雜糧,就必須彰顯雜糧環境效益比水稻高,跟農民溝通時可以簡單說:你種這個有環境效益,政府才給你補貼,不用擔心價錢賣不好。如果政府沒辦法做這種論述,還是會被國際視為需要削減的保護措施。

稻作直接給付和休耕須說明環境效益

農委會將稻作直接給付也納入對地綠色環境給付,但這兩者不太一樣,因為政府只是對稻作直接給付,不是對環境給付,沒有環境概念在裡面。

而且稻米保價收購和休耕存在政策矛盾,要解決這樣的矛盾,不能只是片面改變而已,例如只是把保價收購改成稻作直接給付,把休耕給付的名目改成「生產環境維護給付」,目前整個政策設計看不到任何並軌或連結。

水稻是一個成熟、高度委託代工的產業,最受農民喜歡,但站在綠色直接給付立場,如果很多農地長期連續種水稻,對土壤的地力完整不是好事,如果能把種植水稻跟休耕轉作連結起來,整個政策會更符合對地綠色給付概念。

譬如以三年為一週期,三年共六期,至少有一期不能繳公糧,可以選擇休耕、轉作或稻作直接給付,這樣對解決政策矛盾、土地利用比較好,要以多少年為一個週期可以討論,若一年只能請領一期保價收購,可能衝擊太大,但太長也會失去意義。

輪作比轉作環境效益好

就環境效益來看,輪作比轉作效益來得更高,農民都知道,禾本科的稻米和豆科的大豆,或馬鈴薯輪作,土壤能得到比較均衡的改善。

轉作好像還是比較單從產業面思考,農民很可能轉作後長期仍種同一種東西,例如轉作小麥,以後都長期種小麥;而且小麥和稻米都是禾本科植物,對地力可能沒太大改變,所以「減少稻作,種植進口替代作物」只是產業思維。

不管是轉作、輪作,如何評估環境效益都很重要,要仰賴技術專家,或許種植水稻、玉米、大豆,環境效益可能相同,得到的給付一樣,但若你有輪作,可能明顯改善地力,給付就不一樣了,「鼓勵你輪作,而不是鼓勵你種什麼作物」,這就是強調環境效益。

另外,現在友善、有機耕種在計畫中是獨立補貼的,但其實應該堆疊上去,每種作物都可以用友善、有機方式栽培,例如計畫中轉作雜糧給付範圍是4~6萬,應該把友善、有機耕種的環境效益加進來,增加上限,假設是3萬,那轉作雜糧給付範圍應該是4~9萬。

溝通要說明環境效益,避免淪於斤斤計較

在對外論述上,政府一定要引起民眾共鳴,讓大家覺得現在環境這麼糟糕,不改不行,例如這幾年食安議題和環境就很有關聯,政府改革可借力使力,讓農民的改變得到社會支持。

若沒有以環境為名義改革,除了難以說服其他國家,很多人也會覺得新政策是剝奪既得利益,農民覺得轉作有風險,停留在金錢思考,想的是政策讓我得到多少、少拿多少錢,政府本來是要照顧農民,結果變成把自己推上談判桌,農民認為政府在跟自己計較錢。論述一定要先點出現在環境問題,說出對未來的期待,再解釋為什麼想要用這種方式、效益是什麼。

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記者
林慧貞

政大新聞畢業,當農業記者邁入第四年,覺得還是只有學到皮毛,希望筋骨可以更軟Q,彎下腰來和土地和土地上的人們學習。

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