口述/ 陳玠廷 採訪整理/ 趙敏 攝影/ 黃世澤

農委會主委曹啟鴻甫上任宣示,希望一年內有機與友善耕作面積能從目前約6500公頃達到10000公頃。然而,現行有機農產品驗證制度與標章取得門檻高,且只會讓消費者連結農產品有無農藥殘留,反而忽略耕作過程是否符合友善環境的概念,使許多欲參與的農民卻步。

立法院本會期審理有機農業相關法令,民間版本有仰山文教基金會提出的「有機農業促進條例」草案,官方則有農委會農糧署提出「有機農業法」草案,其中對於能否有其他鼓勵農民參與有機和友善耕作的制度,多有討論。

在有機界最近引起熱烈討論的「參與式保障系統(Participatory Guarantee Systems, PGS)」,就是其中一個鼓勵農民參與友善耕作的制度,究竟內涵為何?《豐年》雜誌專訪研究多年的農業科技研究院農業政策研究中心副研究員陳玠廷,請他來談當前有機農業發展面臨的挑戰,以及對於PGS的介紹。以下為訪談摘要:

第三方驗證便於辨識有機農產品,卻忽略參與生產過程

臺灣的有機農業大致可分成幾個階段,重要的分水嶺應該是2007年立法院制訂「農產品生產及驗證管理法」,2009年正式公告實施,農委會也頒佈「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」和「進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法」,三者以下簡稱「有機新制」,對日後有機農業的發展影響重大。

在2007年之前,有機農業還是有一些法規,偏向鼓勵農民參加驗證,但是並沒有強制性。這會造成有些農民的農產品取得有機驗證,有些沒有,卻都可稱作有機;假如是比較投機的農民,他根本沒有參與驗證,卻宣稱自己生產的是有機農產品,被抓到頂多是道德勸說或輕微的罰則。

也因此,市面上的「假有機」產品層出不窮,後來政府在民間團體的壓力下立法,2009年後,如果要稱為有機農產品,就必須通過驗證和取得標章。

現行的驗證機制是由農委會委託全國認證基金會(TAF)對業者進行認證,被認證有能力對農民執行驗證業務的單位為驗證機構,也就是常聽到的第三方驗證系統,例如慈心有機驗證股份有限公司、臺灣寶島有機農業發展協會、中華驗證有限公司等。

第三方驗證的精神是公正、獨立於第一方生產者和第二方銷售通路,2009年「有機新制」推行後,第三方驗證造成正反兩面影響。正面影響是,過去因是鼓勵性質,所以農民各自表述,只要說是有機農法或友善耕作,都可以宣稱自己的農產品為有機;推行後,變成統一由官方認定、農產品必須通過某些標準才能被稱作有機,以遏止魚目混珠;負面影響則是很多生產者覺得被法規框住。

很多人都說臺灣農業以小農為主,付不起驗證費用,但可能要更仔細探討背後原因。政府其實有補助有機農民,不過多是事後補助,農民申請驗證需要先付一筆金額,等到驗證通過,政府才會補助,但這對農民而言是壓力,因為申請驗證不一定保證通過,使得許多農民不願走驗證這條路。

當時的立法是希望能一體適用,讓市售有機農產品都符合一定的品質,實際操作上卻很難落實。舉例來說,有機農業的驗證一開始要檢驗農地水、土的重金屬含量,有些超標是人為因素,例如排放汙水,有些則是當地的環境背景值,例如陽明山附近的土地硫含量很高,而且不同植物吸收的重金屬不同。但驗證過程可能發生不合理的情況,假如生產者有心想用有機農法栽培,可惜一開始未通過驗證,就被拒於門外。

第三方驗證也對消費者的行為有深遠影響。雖然消費者並不需要花太多力氣,只須採最便捷的方式,認明有無貼認證標章,就可以判斷是否為有機農產品,但這會變成只看最終結果,而忽略生產者如何照顧農產品的過程。

其實第三方驗證還是有其貢獻,只是現行臺灣應重新討論需要什麼樣的有機定義,國際有機農業運動聯盟(IFOAM)界定有機的四大原則是健康、生態、公平和關懷,可惜在臺灣落實到農產品消費時,卻變成只看標章和檢驗報告是否為零檢出,但零檢出跟過程中是否友善環境和重視生態沒有必然的關係。

補足現行第三方驗證的侷限,有機3.0 倡議PGS應運而生

現行有機農產品採第三方驗證,有其貢獻也有侷限。雖然能確保品質,防止魚目混珠,但過於僵化的制度,導致消費者只認明標章或農藥零檢出,無法吸引更多農民參與友善與有機耕作。

做驗證除了保障有機農產品品質,也建立消費者與生產者間的信任關係。簡單來說,第一方驗證談的是消費者直接面對生產者,第二方驗證則是消費者對通路的信任,但目前知道這兩者的消費者並不多,因為大多數的消費者都沒有認識的農民,也不見得有信任的通路,可能就在一般的超市或店面購買,能憑藉的資訊非常有限。

第三方驗證的優勢,是生產者與消費者在互不認識的狀態下,讓消費者僅透過驗證與標章就能認明有機農產品;但它也有侷限,例如逐漸忽略有機的四大原則、著重在農藥零檢出等,無法保障到絕大多數的生產者。

意識到有機2.0中第三方驗證的侷限,2013年後,IFOAM倡議有機3.0,提倡農業永續概念,並將PGS視為與第三方驗證互補,而非取代的另類有機驗證系統。

PGS的精神包含參與、共享、透明性、信任和水平性,尤其強調多方利害關係人參與,例如消費者組成團體,共同制訂標準,並到產地稽核,與生產者互動,甚至與通路討論價格等,透過推廣教育,重新認識有機農業,以及尊重不同文化與社會的價值。

基本上,PGS的大原則仍是在有機農業架構下,儘量不使用農藥與化學肥料,但與主流第三方驗證不同的是,PGS可以經由討論和溝通,讓群體關心的事情變成被稽核的一環,彈性比第三方驗證大。例如第三方驗證可能不談使用塑膠布的問題,因為它不會被植物吸收,所以有機農業並未禁止使用這類資材;如果是做PGS,可能有人在意塑膠產品會製造廢棄物,他可以提出建議,將是否使用塑膠製品列入稽核的一部分,所以不同PGS團體的樣貌都不太一樣。

另外,PGS中提到的「保障」概念,過去第三方驗證所強調的多是保障消費者的權益,但PGS談的是保障各個利益關係者的權益,例如生產者重視產品的生長環境,透過參與可以完整地瞭解他所關心的面向,一方面也保障生產者的權益,讓他不用再為了最終驗證結果沒有達到農藥零檢出,而覺得中間努力的過程白費。

PGS若在臺灣發展,官方與民間須有共識

農業科技研究院農業政策研究中心副研究員陳玠廷研究PGS多年,他認為,臺灣如果要將PGS納入法規,政府、民間團體、農民與驗證機構等都要有共識。

目前民間仰山版的「有機農業促進條例」第十二條有提及PGS,不過臺灣的有機農業相關法規都還未納入PGS,今年農糧署提出「有機農業法」草案,不少民間團體呼籲,不應只有第三方驗證,應納入其他機制,鼓勵更多農民投入友善環境的耕作;臺灣若想推動PGS,政府、民間團體、農民與驗證機構等都要有共識才行。

對於PGS能否在臺灣發展,我們樂觀其成,不過問題在於,臺灣推行PGS的目的是什麼?政府的立場是什麼?是要採行管理還是鼓勵的方式?其實看國外的案例,並沒有提到哪個案例才是最理想,反而是在同一個大原則下,民間執行的方式可以百花齊放。

還有消費者會特別關注的是,PGS生產的農產品也可稱作有機嗎?還是必須再走一次第三方驗證?這要視各國的法規如何界定。像印度比較特別,有民間也有政府推行的兩套PGS系統並行,PGS認證的農產品也可稱為有機,不過美國就不行。

假如PGS納法後,還有很多細節待討論,例如國外有PGS標章,到時候臺灣是要使用共同的標章,還是各用各的?是否會造成市場上的混亂?過去PGS都是民間在談,這次有機會拉高到政策和法令來討論,一旦變成法令的一部分,政府的立場就變得很重要,且官方與民間應該有更多共識。

PGS能否讓消費者認同也是一項大工程,因為消費者不見得知道PGS在談什麼。以慈心的綠色保育標章為例,臺灣現在有一個比較大的問題,我們會認定有機標章是最高品質,可是綠保標章雖然不是有機,卻有強調友善環境,究竟哪一個品質較好?哪一個價值較高?其實是很難比較的,必須看消費者以什麼取向去購買產品。

如果是站在嚴格的角度,要求生產過程乾淨、安全,消費者可能會覺得綠保標章的產品不夠安全;但站在綠保的標準來看,有機只是安全和乾淨,但對生態保育不一定有貢獻,因為可能是用溫室種植。

過去臺灣做PGS的人不多,最近比較有名且完整的PGS團體,包含臺灣原住民族學院促進會秘書長金惠文所輔導的部落小農與「部落e購」通路,以及謝昇佑的「好食機」, PGS制度能否存活,最重要的還是在於如何與消費者建立信任關係,讓消費者願意支持,否則就只能停留在理念。

PGS是以平臺的方式來鼓勵更多人參與友善或有機農業的生產環節,讓有機法規更具彈性,不過並非每個消費者和生產者都適用PGS,畢竟PGS屬於較封閉的系統,消費者和生產者都要付出時間成本。

希望大眾不要從有機農業走回頭路或標準放水等角度來思考PGS,而是從共同讓有機農業更好、更多人能參與的概念出發,如此才有機會拓寬有機農業的發展之路。

特約作者
陳玠廷
農業科技研究院農業政策研究中心研究員
記者
趙敏

農業報導新手,期許每天都能比昨天更接近新聞一些。

記者
黃世澤

農傳媒攝影召集人,曾任報社攝影副召集人、雜誌資深攝影。
以攝影作品獲2011年吳舜文新聞獎專題新聞攝影獎、2012年、2013年兩岸新聞報導獎平面新聞攝影獎、2016年金鼎獎雜誌類最佳攝影獎。

seitei@agriharvest.tw

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