2020年12月01日
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農業職災修法保障農民跨大步,基礎傷病資料分析更是挑戰

行政院日前拍板農民職災保險最快今年11月試辦,初步給付採「先傷後病」,以因果關係較容易認定的「職業傷害」類為主,如噴灑農藥中毒、熱衰竭等有明顯科學根據的項目。為進一步掌握從農者與職業傷病的風險關係,原由屏東縣政府發起提案的農業職災調查,從縣市等級擴大為全國性研究。後由勞動部職業安全衛生署補助國家衛生研究院,進行全國首度農業傷病風險調查計畫「農業勞動力者職業傷病流行病學調查研究」,期望計算出各疾病的盛行率與風險,以供後續相關預防政策、監測勞工族群健康與保險費率擬定參考。
這項劃時代的研究17日在臺大公衛學院召開第一次專家顧問委員會議。尚在資料搜集階段的研究規劃初步出爐,發現農業人口與傷病數據長期欠缺統合,光是農民數量,依照主計處、勞動部、農委會等單位統計就有多組數字,最多差到80萬人。另外,臺灣整體傷病發生率也遠低於國外統計結果,執行細節在會議上引起熱烈討論。

統計數據代表性不足,職災傷害資料統計有難度

根據美國勞工部勞工統計局(Bureau of Labor Statistics, of the U.S. Department of Labor)2011年的調查,平均每10萬名農業從業⼈員, 有24.4⼈因職業傷害死亡,死亡率是美國所有勞⼯的3.5倍。而澳洲國家死因信息系統(National Coronial Information System)長達15年的追蹤,比例比美國還高,平均每10萬名農業從業⼈員,有60人因職業傷害死亡。

「臺灣的資料每10萬人只有4人,現況就是no data no problem,沒有資料,所以沒有問題。但問題其實是一直都在。」負責執行計畫團隊成員之一的國衛院環境醫學研究所博士後研究員吳威德指出,以勞工局從2005年到2016年的統計資料,長達12年農林漁牧業的勞保傷害給付人次與成因統計結果都偏低。職業病給付人次總共只有123件,平均一年只有10件。「以職業災害的死亡率來說,農林漁牧業只比臺灣其它行業的平均多出36%的機率,比國外的研究都低。」

「過去幾乎沒有研究,中央方面統計資料也很欠缺。」吳威德指出,臺灣過去少有針對農業從事者進行完整的傷病背景監測,加上臺灣農業型態大多為沒有雇主、自營小農的產業結構,且以投保農民健康保險(簡稱農保)為主。另外,大部分農民可能較沒有職業病自我保護意識,也很少做定期健康檢查,造成職業病長期被低估甚至忽視。

吳威德說明,農保雖有116萬投保人口,但是資料比勞保累積的更少。「可能是農保對於職業傷病過去也沒有給付,造成職業傷病與診治的個案非常少。」

行政院日前拍板農民職災保險將於今年11月試辦,中央對從農者整體傷病資料掌握仍待研究分析,圖為國內外常見的農民職災類型。(表格提供/國家衛生研究院 吳威德)

研究要用哪一個群體?誰是真正的農民?

根據行政院主計處去年人力資源調查資料顯示,農業就業人口平均為 55.7萬人。而勞動部勞保局勞工保險統計,農林漁牧業受僱勞工為35.2萬人,跟行政院主計處相比差了20萬人。如果跟行政院農委會今年2月統計,農保被保險人數為116.7萬人,更與前述數字差了60萬到80萬人。

「臺灣農民平均年齡是65歲,如果以主計處的統計,65歲以上才20幾萬人,反觀農保116萬人中,有55%、約64萬人都超過65歲以上,兩者差異極大。」勞動部勞工保險局農民保險組組長彭德明表示,主計處調查對象是以15歲到65歲的勞動力人口為主,但這並非真正的農民主體。

「我們農民人口100歲的還有700多個耶,他們也是農民啊,但是超出主計處的調查範圍。」彭德明補充,若要做農業傷病研究,應該以農保的人數進行調查比較確實。

「以前常被說有假農民。」彭德明說明,1999年農保人數來到180萬人,當時農民身份是由農會認定,由於參加農保可以領老農津貼,健保費也比較便宜,很多農會因為人情關係,審查比較寬鬆。「近五年內政部跟農委會清查了幾十萬人,留下的應該都是有從農事實的。」

農委會輔導處技正李海峰表示,農業從事者主要分成兩個區塊:農民與農業勞動者。前者指的是直接從事農業生產的自然人,必須自有或承租土地,生產作物去販賣得到報酬,「目前參加農保就是這些人,也是我們開辦職災保險要照顧的區塊。」李海峰說明,後者屬於付出勞力換取薪資的農業勞動者,多有參加農事類職業工會,並有加入勞保,享有職災保險的照顧。

為建立可信的研究群體,來準確推估農業傷病風險,吳威德指出,初步將選擇農保投保至少3年以上,或者參加勞保行業別為農林漁牧業至少投保1年以上的群體。彭德明則回應,勞保局會把保險年資附上,以便研究單位做資料對比。勞動部職業安全衛生署科長簡秀華也說,將提供最新版本,近兩年的農保、勞保主檔作為研究使用。

「有了這些檔案後,會再跟衛福部申請健保的門急診住院資料、藥物使用資料、治療明細、治療醫令明細檔,就可初步計算農業從業者傷病盛行率和總從業人口的差異,也可以知道農民的就醫紀錄,尤其是意外事故與受傷部位與次數。另外,也會進一步串連死因統計檔跟癌症登記檔,計算可歸因風險與百分比。」吳威德說。

「到底是老邁而致病或死,還是因為從事工作才造成,職災保險在這部分認定是最困難的,世代切割清楚很重要。」東海大學社會工作學系教授陳琇惠提醒,農保被保險人沒有加保年齡上限,且55%都在65歲以上,反而勞保裡大部份都在65歲以下。

「拿到農保資料庫應該要去分65歲以上跟65歲以下,才能去跟勞保的總從業人口比對,算出來才會比較正確。」陳琇惠指出,農民職災保險雖然預定11月試辦,而且沒有分年齡,但應該在研究的時候,就把65歲上下切割出來,以便往後長期職業疾病的認定。

為迎接11月開辦的農民職災保險,原由屏東縣政府提案的縣內農民職災調查,擴大成全國等級。由職業安全衛生署補助國家衛生研究院進行全國首次大型從農者傷病研究計畫,日前舉行第一次專家顧問會議。左為職安署簡任視察江衍平,右為計畫主持人國衛院國家環境醫學研究所研究員劉紹興。

農勞保人口結構不同,費率參考勞保,農民職災保險撐得過去嗎?

根據現行資料,目前農民職災保險初步規劃採單一投保費率。試辦期間保險費率為0.23%,保費金額由政府負擔4成、農民6成,農民每月繳14.4元,就可享有職業災害保障。

陳琇惠指出,目前試辦的費率0.23%,參考自勞保裡農林牧業的職災費率,人口結構不一樣,不太妥當,「因為勞保大部分是65歲以下,農保55%都是65歲以上,人口結構不同。」

「職業病的認定要有準備,不然到時候費率精算會有很大困擾,整個保險體系可能會負擔不了。」陳琇惠補充,試辦採取先傷後病的措施,傷的認定爭議性小,但將來面臨職業病的認定,保險費率要謹慎評估。吳威德也提醒,「若長期慢性病潛伏期間過長,農保職災保險費率的確可能低估。」

「因為沒有相關數據資料可以參考,不得已只能先參考勞保農林牧業的職災保險費率。實際費率到底是不是0.23%,還有很多因素要考量。」李海峰指出, 勞保平均投保年齡差不多44歲,農保平均加保年齡66歲,這個年齡值的差距的確不會是0.23%,確切還是要精算後重新公布。

李海峰補充,農民職災保險剛開始開辦一定會出現虧損,但現行的社會保險制度,不管是年金或是其它措施,逐漸走向收支平衡才是比較正常的保險,未來農委會也會根據這些考量來訂定費率。

「農民沒有雇主,自己負擔保費,這可能引起質疑。」陳琇惠表示,「有些國家是另外設立基金來幫農民繳錢,基金來源可能是政府預算,或者菸酒捐、能源稅等等。不一定從一般稅來做。我覺得這是政策選擇,沒有對錯。」

陳琇惠說明,目前農民職災試辦的版本,農民負擔6成,政府負擔4成,對比勞保裡的職災保費全數由雇主支出,一樣是保障職災,但收費對象卻不同,執行面可能要多考慮。

李海峰則回應,政府跟農民應該各負擔多少,其實已有過多次討論。「因為農民基本上算自營作業者,他本身可能就是雇主了,因此還是決定像職業工會的自營作業者一樣,由農民自行負擔保費的6成,政府補助4成。」

根據屏東縣政府勞工處處長林德輝,過去在地方上累積的近千份問卷顯示,將近九成的屏東農民願意額外繳交保費,加入職災保險。「農保職災給付比較不是福利政策,比較是社會保險的制度。」林德輝指出,日本的做法是,自願加保的農民有三種費率可以選擇,而成立基金,也是未來可考慮的方向。「利用試辦這幾年,好好檢討,只要有開始,可以找出更好的方式。」

現行的農保制度只有生育給付、身心障礙給付與喪葬津貼,今年11月將首度試辦職災保險,採自願加保,補足農保與勞保之間職災保障的落差。(表格提供/國家衛生研究院 吳威德)

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